当前位置：
立法规划完成率偏低，对立法工作的指导性不强，导致立法工作者对立法规划的存在价值产生质疑，今后到底采取什么方式加强立法工作的宏观指导，是继续编制立法规划，还是编制立法项目库，一时难以形成定论。带着这个问题，我们对目前全国各省区市的做法进行了初步了解，得知北京、江苏等26个地区制定五年立法规划，浙江、江西等3个地区实行立法项目库，天津、四川则将重点放在做好年度立法计划的制定工作上，既不搞规划也不搞项目库。为进一步研究这一问题，我们于近期赴江苏、浙江、北京进行了学习考察，学习和了解了兄弟省、市关于立法规划（立法项目库）和立法计划编制、实施的好做法、好经验。通过考察，我们感到无论是编制立法规划，还是编制立法项目库，都能有效地加强对立法工作的宏观指导，关键是要把工作做实做深做细。鉴此，我们应在以往工作的基础上，不断总结立法规划编制工作的经验，切实加强和改进立法规划编制工作，并通过年度立法计划逐步分解、落实立法规划项目，进而提高规划的完成率，更好地发挥规划的指导作用。
一、三省市关于立法规划或项目库工作的有关做法和特点
在外出考察的三省市中，江苏、北京实行的是五年立法规划制度，历届规划完成率均高达70%以上,明显高于全国平均水平；浙江则实行立法调研项目库。虽然三省市各自采取的工作方式不同，但都十分重视立法规划（项目库）的编制、实施工作，同时坚持以人大为主导，注重发挥各方面作用，善于不断总结经验，以加强和改进立法规划（项目库）编制和实施工作。
（一）江苏省的有关做法和特点
江苏省五年立法规划只列省本级立法项目，具体分为制定项目和调研项目两类，调研项目作为立法项目储备。有关做法和特点如下：
1.高规格多形式广泛征集立项意见。在立法规划编制前，省人大常委会各位副主任按专题分别带队深入各地区、各有关单位开展广泛调研，了解未来五年的立法需求，并形成一系列调研报告，用以指导规划编制工作。此外，在规划项目征集及规划草案出台后，不仅通过媒体向社会公众征集意见，还积极向省人大代表、全国人大代表、专家学者、基层人大及有关部门征集意见。
2.分配指标以合理控制立项规模。由于有关方面立法积极性高，项目提报量大，需要由法工委对所提报项目进行分类，然后向各专委会分配指标，由各专委会对提报的立法建议项目进行调查研究，对立法的必要性、可行性进行论证，同时权衡数量后，提出意见移送法工委。对于超标的项目，再由法工委召开座谈会协调删减，以合理控制规划立项规模。
3.严格执行专家论证和项目评审制度。各专委会报来初步意见后，法工委首先邀请省委、省政府办公厅领导、立法咨询组法学专家按照八个方面的具体立项标准，逐项进行论证。之后，邀请人大已退休的权威老同志、省委人大政府研究室领导、立法咨询组成员、大学教师、政府部分综合部门同志采取打钩的形式，逐项进行项目评审。经评审，认为不适当的，不予通过。对此，各有关部门都比较信服。
4.严格规定立法项目的准入条件。在立法规划项目征集中，明确要求所提报的立法项目要有立项报告并附上草案稿，立项报告还必须具备必要性、可行性、重大制度的说明等内容。对于只有法规名称，而无立项报告和草案稿的立法项目，一律不予立项。此外，在编制年度立法计划时，规划外项目一般不列入。这在一定程度上减少了立法规划中期调整的几率。
（二）北京市的有关做法和特点
北京市五年立法规划编制实施有专门的规程进行规范，分为三类。有关做法和特点如下：
1.积极扩大立法项目征集来源。在立法规划项目来源上，改变了过去由政府报项目，人大常委会进行筛选的单一局面，转而根据市委全委会精神和本市经济社会发展情况，在准确把握立法方向的基础上，坚持发扬社会主义民主，拓宽人民群众参与立法活动的渠道，扩大公民的有序参与，注重发挥代表作用，项目征集范围持续扩大。
2.不断优化立法规划总体结构。在规划盘子的考虑上，坚持适中可行原则，共列入50件左右的项目，平均每年完成10件左右。同时改变了以往的分类方式，由往届列争取完成的项目和调研项目两类改变为现在的三类：第一类是任期内完成修订或制定的法规；第二类是任期内根据国家立法进程适时修订或制定的法规，即对已列入全国人大立法规划的法律项目，待法律出台后，根据需要适时修订或制定的相关地方性法规；第三类是任期内调研起草，条件成熟时适时修订或制定的法规。
3.严格执行立项论证制度。在立法规划编制时，由人大常委会法制办公室召集各有关单位和专家学者对立法项目初步进行论证，然后纳入到规划中来。在立法计划编制时，论证工作更加严格，各专委会要在主任会议上逐件报告法规立项必要性、可行性以及思路，各有关单位共同参与论证工作。对于未经论证通过的项目，从立法程序上讲，是不能进入起草阶段的。
4.敏感项目实行预案研究。对于涉及敏感问题或者暂时看不清、吃不准的立法项目以及领导指定的项目，执行预案研究制度。由人大常委会法制办、相关专委会、市政府法制办和市政府有关部门组成甲方，依托北京的科研优势，由相关科研单位组成乙方，共同对上述立法项目进行预案研究。经研究，认为科学可行的予以立项，急需但不可行的不予立项，有效降低了立项风险。
5.年度立法计划分档次逐步递进。五年立法规划需要分解到年度计划中完成，因此市人大常委会高度重视年度立法计划的科学编制工作。将立法计划项目分为五类：一类为审议项目；二类为起草项目；三类为立项论证项目；四类为立法后评估项目；五类为预案研究项目。条件成熟时，立法项目可以逐步上台阶，而不能跨越，进一步增强了立法计划的科学性。
6.各司其职分头做好协调工作。在立法项目的确定上，人大常委会法制办负责征求人大各专委会意见。市政府法制办则负责汇总、筛选市政府组成部门以及区县人民政府提出的立法项目建议。各专委会无需征求政府法制办或者对口部门的意见，避免了部门利益之争，也减少了专委会成为对口部门代言人的可能性。
7.科学看待立法规划的指导作用。在科学看待立法规划方面，引入了规划项目完成率和规划项目贡献率的概念。规划项目完成率，是指规划所列任期内完成制定或修订的项目（即第一类项目）中，已完成项目所占比例。这个比例反映出立法规划项目安排的科学性、预见性、可行性的水平，一般作为评价立法规划编制工作质量的基础性指标。规划项目贡献率，是指在已经制定或修订的地方性法规中，规划安排的项目所占比例。这个比例能客观反映出立法规划对立法工作指导作用的大小，同时也作为评价立法规划编制工作质量的一个指标。
（三）浙江省的有关做法和特点
浙江省人大常委会曾经制定过八届和九届的立法规划，十届人大常委会开始改为制定常委会五年立法工作意见并编制立法调研项目库，报经省委同意后实施。有关做法和特点如下：
1.项目库可根据形势变化灵活调整。常委会法工委在每届人大常委会第一年开展立法项目征集，对征集、申报的项目，通过开展调查研究，根据本省经济社会发展的需要，进行审查、筛选和汇总，分类别建立本届常委会的立法调研项目库。十届项目库是浙江编制的首个项目库，起初列入了115件立法调研项目，分为经济类、资源环境保护类等五大类，涵盖了经济、社会发展的各个领域，基本体现了十届的立法重点。经过一年的实际工作，调研项目总数调整为125件，分类也调整为经济社会发展和市场规范类、生态建设和资源管理类等六大类。十一届项目库列入了145件立法调研项目，也分为六大类，但与十届项目库分类名称有所不同。
2.编制立法计划时实行可行性报告制度。年度立法计划分为一类项目和二类项目。一类项目是指在本年度内安排审议的项目；二类项目是指已启动调研起草工作，一般为下一年度立法作准备，条件成熟时也可在当年提请审议的项目。在编制立法计划、确定立法项目时，严格执行常委会年度立法计划编制及实施工作规则，要求有关部门在上报建议项目的同时，必须把项目的立法可行性报告同时附上。可行性报告包括立法的必要性和可行性、立法的依据、立法拟规范的主要内容、是否已经开展立法调研等，要求作为一类计划的，应当附具法规草案建议稿。
二、我省应继续坚持做好立法规划工作
综观全国各省区市做法，实行五年立法规划的地区占84%，实行立法项目库的地区占10%，既不搞规划也不搞项目库的地区占6%，可见立法规划工作制度仍然是当前的主流。我省自1995年省八届人大常委会开始编制立法规划以来，迄今已编制4个立法规划。其中，三年立法规划（1995年—1997年）1个，五年立法规划3个。这些立法规划的实施，从宏观上有效地把握了我省立法工作的方向和进程，较好地发挥了规划的指导作用。同时，我们也清醒地认识到，随着我国社会主义民主法制建设的深入推进，国家对立法工作的要求越来越高，社会对立法工作的期望值也越来越高，由此来审视我们的立法规划编制和执行工作，确有诸多需要研究和改进之处。为此，我们要注重分析和研究，增强信心，采取有力措施，切实做好立法规划的编制工作，并通过立法计划有效地分解和落实立法规划项目，保证立法规划的顺利实施。
（一）各地区实行不同选择的原因分析
1.实行立法规划制度地区的共识：全国人大搞五年立法规划，地方与之对应，也搞五年立法规划，依据充足，同时符合上级人大要求；立法规划的编制体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，规划最终实现的是当地党委的决策和意图，是党委领导立法工作的体现；规划编制过程体现了人大常委会的主导作用，符合本地区实际情况；规划编制可以发挥政府的基础作用，同时可以调动人民群众有序参与地方立法。
2.实行立法项目库地区的共识：实行立法项目库较编制五年立法规划更为灵活，对完成率也没有硬性要求，可以避免规划科学性、指导性不强、完成率偏低的问题；立法项目库是五年立法项目的储备库，是滚动的、开放的、与时俱进的，是随着客观需求发生变化的，可以根据实际情况进行增减；立法项目库项目来源更广，可罗列百余件立法项目，因此可以根据立法需要分解到年度立法计划中，也可更加客观地体现经济社会发展的立法需求。
3.只搞立法计划地区的共识：各地区五年立法规划完成率普遍较低，导致立法规划自身的指导作用不强，立法项目库的指导性也不突出，难以适应经济社会的快速发展变化，而一至两个年度内的立法需求是完全可以准确预测的，因此关键是要抓好年度立法计划的制定，同时抓好立法调研项目工作，在做好本年度工作的基础上为编制下年度立法计划打好基础。
（二）通过考察和思考形成的看法
1.应当科学理性地认识立法规划。立法规划在对今后五年的立法工作进行整体的、系统的、规范性的引导方面发挥着重要作用，但它仍然是指导性的、动态的，可以随着情况的变化进行必要的调整，并不具有指令性。因此，不能片面地将立法规划的完成情况作为衡量常委会立法工作好坏的标准。
2.搞好立法规划和立法计划作用显著。科学合理地编制立法规划和立法计划，是提高地方立法质量的重要基础。从工作角度来看，其作用在于：（1）有利于明确地方立法的目标、方向和阶段性任务，统筹安排立法需求，分清主次，突出重点，使地方立法与国家法制进程和地方经济社会发展的客观需要相协调，增强地方立法机关的工作主动性；（2）有利于理顺各方面关系，避免立法的重复、分散和本位主义，促进各个立法主体各司其职、相互配合，充分利用立法资源，集中人力、物力、财力保障立法任务的完成，提高立法效率；（3）有利于处理地方性法规之间、地方性法规与上位法之间的复杂关系，避免法的冲突、重叠，保证法与法之间的衔接、协调。
3.坚持做好立法规划工作符合我省实际情况。我省多年搞立法规划，也具备了一些经验，今后仍然要不断完善立法规划工作机制，充分发挥规划的指导作用，并为立法计划的编制打下良好基础。从全国情况看，各地区不管是搞立法规划还是立法项目库或者其他形式，都搞年度立法计划。因此，我们要把立法规划的项目，科学合理地分解到年度立法计划之中，将年度立法计划项目做扎实，保证立法计划的完成率，进而提高立法规划的完成率。
三、加强和改进我省立法规划、计划编制和实施工作的初步设想
通过外出学习考察，结合日常工作研究，我们认为，我省立法规划、计划编制和实施工作，可从以下几个方面予以改进和加强：
（一）切实抓好立法规划编制的前期准备工作
今后，提案单位在提报立法规划的立法项目前，应当把握以下几点：该项立法的基本思路或者指导思想要清晰；该项立法应当解决的主要问题，即规范和调整的社会关系要明确；要有解决问题的初步方案。
（二）积极做好立法规划项目提报时的主要工作
提案单位提报立法规划的立法项目时应当做好以下几项工作：所报立法项目要有明确的立法总体思路；要不断细化立法项目需要解决的主要问题；有解决问题的具体办法和措施；具备可行性和较强操作性。
（三）进一步做好立法规划和立法计划的衔接工作
立法规划的编制，要有前瞻性，要科学合理，还应考虑未来五年的立法工作量，项目不宜过多，要考虑分解到年度立法计划后能否完成，也就是说要对立法数量有一个总体把握；立法计划项目原则上应当按照轻重缓急的原则从立法规划项目中进行选择；规划外项目如需列入立法计划须经广泛征求意见和专家论证。此外，立法计划中的立法项目原则上要从立法调研项目中筛选和确定。今后还要切实发挥立法调研的作用，对列入年度立法计划的调研项目，各提案单位都要进行深入细致调研，拿出立法调研报告。
（四）科学合理地制订年度立法计划
立法计划的制订，应重点把握好以下几个方面：立法计划项目要经过广泛的论证，确保立法必要性和可行性；立法项目要有解决问题的具体办法和措施；立法项目在列入计划前要形成法规草案稿，以便法工委提请主任会议审阅。
（五）充分发挥专委会的重要作用
对于各提案单位提报的立法建议项目，由各专委会按对口原则先行协调、权衡，提出是否列入年度立法计划的意见，再由法工委汇总上报主任会议审定。
（六）省人大常委会立法规划只编制省本级立法项目
目前，我省立法规划中，立法项目分为省级、西宁市和各自治州、自治县立法项目三个部分。从立法理论看，西宁市和民族自治地方有立法自主权，省人大常委会不宜替代其编制立法规划；从立法实践来看，全国绝大部分省份都没有将较大市和民族自治地方立法项目纳入省级立法规划中；从我省各级人大常委会的换届时间看，由于省和西宁市、各自治州、自治县人大换届时间不同步，导致省人大常委会五年立法规划中批准的立法项目衔接不好，不利于项目的完成。因此，今后编制立法规划时，可以考虑剔除西宁市和民族自治地方的立法项目。对西宁市、各自治州、自治县人大拟报请批准的法规、条例，建议将其列入省人大常委会年度立法计划，以便省人大常委会统筹安排上会审议、批准。
（七）立法规划和计划项目应当科学分类
今后，可以将立法规划项目分为立法项目和调研项目两类，将调研项目作为立法项目的补充。立法计划项目可划分为三类：一类项目为提请审议的项目，需在当年全部完成；二类项目为准备项目，即待定项目，其中条件成熟的可列入常委会会议审议，不成熟的继续开展工作；三类项目为调研项目，其中条件成熟的可列为下一年度一类项目，相对成熟的可以列为下一年度二类项目，条件不成熟的继续列入调研项目或者提出取消意见。
（八）条件成熟时可制定立法规划工作规程
目前我省在规范立法计划工作方面有较为成熟的工作制度，而在规范立法规划方面暂时没有系统的工作规程，仅在我省立法程序规定中稍有提及，现有的部分规定还不能很好地适应工作需要。今后，应当在总结现有工作经验的基础上，待条件成熟时，制定立法规划工作规程，用以指导实际工作。
(作者单位：省人大法制委员会)