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“规则是用来打破的”。曾几何时，人们对人大工作要不要创新、能不能创新持有疑虑，认为人大工作职权法定、程序法定，依法行使职权意味着不能也无须创新。殊不知，创新是坚持和完善人民代表大会制度的题中之义，惟有创新才能完善，惟有完善才能坚持。我们应当从地方人大发展的历史、现状和未来着眼，准确把握时代特点，科学判断所处方位，认真研究肩负任务，密切联系民主法制建设实际，在行使职权的重点、方式等方面深入思考，积极探索。笔者以为，应当把地方人大的工作重点转移到监督上来。本文试就地方人大的工作重点及其实现途径略作探讨。
把地方人大的工作重点转移到监督上来，有益于地方人大依法履行职能和实行依法治国基本方略。在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，是宪法和地方组织法规定的地方各级人民代表大会的首要职权。一直以来，全国人大和地方人大在职能的排列和工作重点上，都把立法放在首位，这是缘于历史上人大的工作和成就主要体现在立法上，也是从实行法治的条件和程序上考虑提出的。这种提法，在改革开放之初对于加快立法步伐，尽快实现有法可依，无疑起到了积极作用。之后，随着实践的发展和形势的变化，全国人大提出“要把监督放到与立法同等重要的位置上来”，这种由立法第一到立法与监督并重的变化，是全国人大审时度势作出的调整。作为地方人大，其地位和职能与全国人大不同，其工作重点也应有所区别。目前，全国县级以上行政区划近3300个，有立法权的地方人大不足200个，地方各级人大行使最普遍、最经常、最主要的职权是监督权。从地方人大履行职能的时空和范围上看，可以说监督职能的履行经常而宽广，立法职能的履行则偶发而狭小；从立法的主体和程序上看，只有省级人大及其常委会有完整的立法权，其它包括省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市、经济特区所在地的市人大及其常委会，以及民族自治地方的人大及其常委会，制定地方性法规须报省级人大常委会批准，可谓只有半个立法权，而更多省级以下的地方人大，则与履行立法职能无涉。因此，地方人大应当把监督放到更加重要和突出的位置，逐步把工作重心转移到监督上来。如此，则更切合地方人大工作的实际和民主政治建设的要求，有利于凸显地方人大的地位、作用和工作重点。
法治的基本要求和原则是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。有法可依就是制定出完备的法律，使国家和社会生活的各个方面都有章可循；有法必依就是法律制定出来后必须遵守和执行；执法必严就是严格执法，要求执法机关和执法人员严格按照法律规定，行使行政执法权和司法权；违法必究就是对一切违法犯罪行为予以追究。由此反观立法与监督的关系，如果说立法的目的是实现有法可依，那么监督的目的则是实现有法必依、执法必严、违法必究，监督对于法治的作用显得更为突出和重要。在现实生活中，最突出的问题并非无法可依，而是有法不依，执法不严。再完美的法律和制度，如果得不到执行，将是一纸空文，其权威和尊严更是无从谈起，对法治的伤害甚过无法。法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。“徒法不足以自行”，法律制定出来后，并不能自动地产生作用，而是需要外部的力量加以推动。监督，代表国家意志和人民利益的人大监督，就是这种不可替代的巨大推动力。因此，地方人大惟有突出和强化监督，才能实现依法治国，才能促进严格执法，才能更有效地保障在全社会实现公平和正义。
把地方人大的工作重点转移到监督上来，有益于建设中国特色社会主义法律体系。现在，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。这个法律体系，对当代中国的政治秩序、经济秩序、社会秩序、文化秩序进行了比较全面的规范，为当代中国的政治生活、经济生活、社会生活、文化生活提供了比较系统的准则。随着这个体系的形成和完善，国家立法覆盖面的拓展和立法质量的提高，地方立法的空间将会越来越小，地方人大工作中矛盾的主要方面将必然地从先前的立法转化为监督。
立法法给地方立法划出的“地盘”是：为执行法律、行政法规需要制定地方性法规的事项、地方性的事务中需要制定地方性法规的事项以及国家尚未立法需要制定地方性法规的事项。虽说这三类事项中地方立法仍有较为宽广的空间，但其范围毕竟有限，况且这些事项由政府制定行政规章也能解决，地方人大把精力放在备案审查上即可。地方立法的一个重要原则是“根据需要和可能”。在实际工作中，我们感到地方立法即便有“需要”，也还要受制于“可能”，何况这种需要也不是经常和普遍地发生。另外，从地方性法规在我国法律体系中的地位上看，具有从属性、地方性、实验性等特征，也就是通常所说的“拾遗补缺”。随着中国特色社会主义法律体系的建立和完善，国家法律必将由粗疏转变为细密、由笼统转变为具体、由平面转变为立体、由增量转变为优质，故而需要通过地方立法来拾的“遗”和补的“缺”将越来越少。因此，将地方人大的工作重点由立法转向监督，是势之所趋，发展使然，这并非地方人大职能的萎缩，而是社会主义法治的进步。
把地方人大的工作重点转移到监督上来，有益于发展社会主义市场经济。从一定意义上讲，市场经济是法治经济。市场经济的建立、完善、规范和发展，离不开法治的保障。我国社会主义市场经济体制在建立和发展中，存在法制不健全的问题，还需要加紧制定一批适应社会主义市场经济发展，有利于健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的法律，但更为突出和严重的问题是执法不力。我国经济领域出现了不少混乱现象，如失信毁约、制假贩假、偷税漏税、欺行霸市等等，这些现象的发生和发展，固然有法律缺位、道德缺失、诚信缺乏等原因，但更主要的则是有法不依、执法不严所致。这些现象的制止和消除，有赖于法制的完备，更倚重于法律的执行。要使法律这个利器真正行动起来，迫切要求地方人大突出和强化监督工作，加大监督力度，进而有效规范市场秩序，推进市场经济健康发展。
把地方人大的工作重点转移到监督上来，有益于提高人大的地位和效能。长期以来，人们一直觉得人大的现实地位不够高、作用发挥不充分。何以至此呢？一个重要原因是地方人大在行使职权上存在畸轻畸重现象，就是重立法、轻监督。客观地讲，种类繁多、数量庞大的地方性法规中，真正管用的究竟有多少呢？因此，我们不该继续怨天尤人，不应只强调客观制约，而应以有力有效的作为树立权威、发挥作用。监督，真正到位和有效的人大监督，就是这样一个提位的突破口和立威的渠道。
——理念创新，使监督回归本真。一度时期，人们对监督的认识与监督的本义相去甚远，甚至本末倒置，这种现象既可能是出于现实的无奈选择，也或许是取悦强权的曲意奉迎，抑或是对于不作为的掩盖粉饰。监督就是监督，既不仅仅是制约，也不仅仅是支持。人民通过人民代表大会对“一府两院”进行权力委托，人民代表大会代表人民进行监督，控制委托出去的全部国家权力。监就是监察、监视，督就是督察、督促，监督的核心在于人民通过人民代表大会及其常务委员会掌握、限制委托出去的国家权力。当下，耳熟能详的说法是“寓支持与监督之中”、“寓监督于支持之中”，凡此种种，不一而足。细究起来，甚为悖谬。前一种说法虽以监督为重，但淡化了监督的实质，把支持作为监督的前提，隐含监督必须支持，暗示不支持则不监督；后一种说法把监督作为支持的附属品和衍生物，舍本逐末，轻重倒置。对此，笔者的看法是，监督中有支持，但监督不等于支持；支持是监督的效果，但不是目的；支持是监督的要素，但不是惟一要素；人大可以不支持，但不可以不监督。因此，恢复监督的本来面目，在理念上正本清源，显得十分紧要。
——体制创新，使监督循名实责。导致人大监督不力的深层次原因是体制问题。目前，省级地方人大通常设有专司立法、选举的专工委，惟独缺少监督的专门机构，这也是造成监督不力的一个重要原因。为此，作为地方人大，可以先从内部着手，根据职权设置组织机构，增设实施监督的专门机构——监督委员会，效仿法制委员会的组织形式和运行机制开展工作。长期以来，地方人大仿照全国人大的做法设立专门委员会，同时注意人大的机构设置与“一府两院”有关部门相衔接、相对口，因地而异，不尽统一。这种体制的形成和发展有其历史根源，也有合理的一面和很大的优势，但这种不按职权按类别进行设置的机构，其弊端也是显而易见的，有些领域和部门成为监督的“盲区”，有些方面则职能交叉重叠，不利于人大监督权的有效行使。在日常工作中，人大各项监督虽以人大常委会的名义进行，实际上则由有关专门委员会组织实施。各专门委员会既要完成繁重的立法任务，又要进行繁杂的监督工作，实属力不从心，难免流于形式，而且各专门委员会在监督项目的选择上随意性较强，具体监督工作中普遍存在各自为政各行其是的现象，形不成监督合力，监督不深不透。因此，地方人大有必要增设监督委员会，专管监督法实施的各项工作，同时将审计机关变更为隶属各级人大常委会或建立人大自己的审计机关，进而提高人民代表大会制度的效能，使人大监督实至名归。
——制度创新，使监督本固枝荣。“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，制度发源于实践，作用于实践，而发展变化的社会生活必然要求制度创新，制度也惟有不断变革和创新，才能适应时代，永葆生机。只有制度性的监督，才是可持续的监督。现在，人大监督工作虽说有监督法可以倚恃，但“大而全”的监督法对于监督什么的规定仍然不够具体，对于怎么监督的规定仍然过于原则，特别是没有规定相应的义务和法律责任，处置、惩戒程序缺乏，以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权，监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督，人大监督权常被束之高阁或者“虚化”，迫使一些地方人大不走“大路”走“小路”，另辟蹊径搞监督。既然是制度供给不足影响着人大监督职权的充分发挥，说明我们在人大监督的制度安排上还有相当的拓展空间。比如：是否可以规定各级人大常委会向国家机关、有关单位派驻监督人员；能否在监督工作中引入听证制度，由监督对象、专家学者和利害相关人进行质证和辩论，以保证监督的民主性和公正性；细化各种监督形式的程序（包括启动和运行），改进和完善人大及其常委会的会期制度、监督处置、惩戒制度；具体界定何谓“重大事项”，明确对人大代表、人大常委会组成人员、人大机关的监督程序等等。进而通过制度创新，使人大监督有所依凭，迸发活力。
——工作创新，使监督收到实效。有的地方人大之所以热衷于搞“支持”型的监督，很大程度上缘于这种方法能使监督者便于施行，被监督者乐于接受。由此可见，在一定意义上，方法决定成败，确定干什么之后，怎么干至关重要。人大工作职权法定、程序法定，但从具体行使职权的技术层面看，仍有很大的创新空间。“带着镣铐跳舞”，就得具备高超的技艺，需要在特定的局限下充分发挥创造力，运用更加灵活多样、更为丰富有效的方式方法。在监督工作中，应当积极摸索综合运用各种监督形式，做到事后监督与全过程监督相结合、审议与督办相结合、“软性”监督与“刚性”监督相结合的方法；不断探求行使监督权与行使立法权、决定权、人事任免权相结合的路径；努力寻找提高地方人大及其常委会组成人员监督能力、工作素质的措施等等，找准着力点，提高实效性，使人大监督有声有色，有序有效。
创新，是坚持和完善人民代表大会制度的基础所在、活力之源，也是地方人大工作永不僵化永不停滞的持久动力和根本要求，更是切实加强人大监督的关键举措和重要途径。当前，我国正处在经济社会转型期，人大工作也应根据客观环境的变化和时代发展的要求，在工作重点和方式上进行动态调整和创新，主动求新求变，在坚持中完善，在创新中推进。对于基层人大的创新之举，应当多加了解而不遭至冷遇、多加观察而不急于臧否、多加帮助而不动辄否决，在理论上总结、提供支持，在实践上指导、不断提升，使人大的监督职权真正从理论走到现实，从法律进入生活，从空洞转为具体，从虚弱变得刚强，实现地方人大工作的新突破，顺应人民群众的新期待。
（作者系省人大常委会办公厅研究室主任）