西部大开发与民族区域自治制度

        2000年，为了改变西部地区相对落后面貌、实现全面建设小康目标，党中央、国务院提出了西部大开发战略。我国155个民族自治地方中有5个自治区、27个自治州和83个自治县分布在西部地区，还有3个自治州和15个自治县比照享受国家的西部大开发政策，西部民族自治地方面积占西部地区的86.5%，占民族自治地方总面积的96.7%。西部大开发的10年，是民族地区经济发展最快，人民群众受惠最多，城乡面貌变化最大的时期。事实证明，实施西部大开发政策有力地促进了西部地区特别是西部民族地区经济社会发展，同时，作为我国处理民族问题的基本制度，民族区域自治制度也为西部大开发政策的顺利实施，促进民族地区的发展提供了坚强的制度保障。
        一、民族区域自治是实现西部地区发展的制度保障
        我国的民族区域自治制度，是在中华人民共和国领土范围内，在中央政府集中统一领导下，各少数民族以聚居区为基础，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权利，享有当家作主、管理本地区本民族内部事务的自治制度。它体现了中国自古以来就是一个多民族的统一国家的历史特点，有力地保证了民族自治地方政府与中央人民政府之间的从属关系。实践证明，民族区域自治制度的选择与实施符合中国国情，满足我国西部地区社会发展与经济增长的体制要求，推动了西部大开发战略的深入实施。民族区域自治制度赋予自治地区少数民族广泛的自治权。自治权是民族区域自治制度的核心问题，是少数民族人民当家作主、自己管理本民族内部事务的主要标志，也是实现民族平等团结的重要手段和加快发展少数民族经济文化、实现民族共同繁荣的根本保证。
        民族区域自治制度促进了西部地区的经济发展。西部大开发10年来，民族地区生产总值由1999年的7743亿元增加到2008年的30626亿元，按可比价格计算增长了1.8倍，年均增长11.9%。人均地区生产总值由1999年的4293元提高到2008年的16057元。民族地区全社会固定资产投资由1999年的2728亿元增加到2008年的18453亿元，增长了6.8倍。青藏铁路、西电东送、西气东输等一大批标志性工程在民族地区建成，交通、水利、能源及通信等基础设施条件得到改善。西部地区相对于东部沿海地区，由于各方面的原因，经济发展相对落后。西部大开发战略实施的宗旨就是要推动西部地区的经济发展，实现各民族的共同繁荣。建国以来，结合民族区域自治制度，党和国家采取积极的扶持政策，从人力、物力、财力等方面大力支持西部少数民族地区，西部地区的经济实现了平稳较快增长。
        目前，我国共建立了近200个民族自治地方，基本上完成了建立少数民族自治地方的任务。现在55个少数民族都有自己的代表参加全国人民代表大会，全国的少数民族干部已从1950年l万多名增加到现在的206万，他们在自治地方的各级机关乃至国家机关中担任各种领导职务，形成了在党务、政务、科教文卫等方面有专门技能的一支广大的少数民族干部队伍。西部大开发10年来，西部地区普遍加强了法制建设。以青海省为例，从2000年至2009年，青海省人大常委会共制定和批准了107件地方性法规和条例，占全部立法总数的43%，这些法规和条例中绝大多数与民族地区的发展休戚相关，有的还是民族区域自治政策的细化和补充。2001年民族区域自治法重新修订颁布后，全省13个民族自治地方根据经济社会发展需要，全部重新修订和完善了本地方自治条例，青海省实施民族区域自治法若干规定已列入省政府立法计划，立法前期工作正在进行。同时，加强了宗教立法工作，制定了青海省宗教事务及六个自治州的藏传佛教事务等法规和条例。这些法规和条例的制定和实施，为民族地区经济发展、民族团结、社会和谐提供了坚强的法制保障。
        二、西部大开发中民族区域自治制度的完善
        发展是硬道理。坚持和完善民族区域自治制度，关键是能否通过这一制度促进民族自治地方经济的发展。多年来，我国西部建设的思路大多以“扶”为主。改革开放以来，尤其是在全球经济一体化、中国加入WTO以后，市场机制的培育和深化成为中国经济发展的制度选择，西部地区也概莫能外。如何将国家对经济生活的干预定位在“适度干预”、“有限干预”层面上，扩大市场主体经济自主权，实现市场主导的经济体制成为民族区域自治制度实施过程中需要思考的问题。市场经济机制建设、生态环境保护、特色优势产业发展等问题都成为西部地区发展过程中亟待解决的问题。西部大开发战略的实施是西部地区经济和社会发展的重大契机，也给民族区域自治制度的实施与完善带来了新的挑战。
        西部地区资源丰富，很长一段时间里，西部地区发展主要建立在资源开发基础之上。在发展资源经济的同时，如何做好资源的利用与环境保护工作是民族区域自治制度需要不断解决的重要课题。西部大开发不能延续粗放的生产经营方式，破坏性地开采资源，吃子孙饭、断子孙路，应当把经济效益与生态效益结合起来，不仅要调整产业结构，合理利用资源，将生态环境的保护和建设与加快经济发展视为同等重要的事情来抓，实现西部经济的可持续发展。特色优势产业发展是民族区域自治制度需要完善的另一重要内容。西部各省区产业结构大多具有资源型、初级化的特点，缺乏地区优势。西部大开发应根据区域经济、文化发展的现状，充分发挥民族区域自治制度的自主性与灵活性，调整和优化区域产业结构，加强资源的综合开发利用，加速资源优势向经济优势的转化，实现西部地区产业结构的效率最大化。
        民族问题的妥善处理至关重要。实施西部大开发战略，必须把巩固和发展社会主义民族关系摆在首要位置。处理好民族问题不仅是维护国家政权和社会稳定的需要，也关系到西部大开发战略的顺利推进与长远发展。历史上，西部地区就是一个民族问题相对较多的地区。民族问题与宗教问题交织在一起，使民族问题处理起来更加复杂。西部地区的一些民族跨境而居，由于语言、文化、宗教等原因，民族关系容易受到国际因素的影响，国内外敌对势力和极少数民族分裂分子也会打着民族宗教旗号或利用民族宗教问题蒙蔽少数民族群众，破坏民族地区的稳定，危害祖国的统一。另外，随着西部大开发战略的不断推进与深入，频繁的地区间人口流动也会引发新的民族矛盾或问题。改革开放伊始，西部地区大量的人才流向东部，出现了“孔雀东南飞”的现象。西部大开发战略实施以来，西部地区的发展速度大大加快，人才又有了向西部流动的趋势。人口随着市场发展进行流动，这是市场经济发展的必然规律。随着各民族流动人口的增多，民族间的人口比例也会发生变化，在交往中也会因为文化、宗教、风俗等原因产生矛盾和摩擦。处理不好，将会对民族团结和社会稳定产生不利影响。这些问题的出现需要民族区域自治制度的不断调整和完善。民族问题的处理，是西部地区发展过程中的首要问题，涉及国家主权和政权，关系到国家政权统一和社会稳定。所以，民族问题无论是新是旧，我们都要坚持民族区域自治制度基本原则不变，即民族平等、民族团结和各民族的共同繁荣，引导各民族在发展各族权益的同时，更多关注中华民族大家庭的建设和成长。对于达赖问题、“东突”等民族分裂问题，我们应该清醒地认识到，这只是个别现象，绝大多数民族问题都是人民内部问题。解决民族问题的根本途径在于西部地区的经济发展和各民族的共同繁荣，因此，加强民放团结，实现各民族共同繁荣发展，也必须牢牢抓住西部大开发这个千载难逢的发展机遇。
        三、以民族区域自治法为着力点加大法制建设力度
        1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，民族区域自治制度以法律的形式得以确立。在中国法制建设日趋成熟，法制观念深入人心的大背景下，西部地区的发展，西部大开发战略的实施离不开法律的规范、引导、促进和保障。民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定的法律原则比较笼统，在具体性、可操作性等方面仍有一些欠缺和不足，加之西部大开发、支持青海等省藏区发展等重大战略决策的一些规定也需要通过立法形式加以确定，因此，在新的形势下，贯彻民族区域自治法，加快西部大开发进程，应该以民族区域自治法为着力点进一步加大法制建设力度。
首先，要加速西部地区市场经济的法制化。在西部大开发中，民族区域自治制度应该根据当地市场的要求，适当放宽投资限制，促进投资主体多元化，鼓励和保护西部多种所有制经济成分的发展，以改变西部地区所有制经济结构较为单一、非公有制经济发展明显滞后的状况，依法培育非公有制经济成分，引导和保护其参与西部开发建设。
        其次，要通过立法明确中央政府与自治地方政府的分工。中央政府应该立足全局，抓好西部大型项目的开发。各地方政府要服从中央统一部署，做规划、上项目必须服从国家的长远规划和统筹安排，做到局部利益服从全局利益。同时，要充分发挥各地方政府的自主性和创新精神，积极参与和实施西部开发与加快中西部发展的决策。从法律上既明确各项任务的责任主体，又规定相应的法律责任与义务，对于西部地区的经济发展，尤其是西部大开发战略的贯彻落实意义重大。
        再次，要加强生态环境保护立法。西部大开发应该在尊重民族区域自治制度的基础上超越地区、部门和行业局限，根据各生态区的情况制定整体环境保护规划并依法统一执行，依法建立健全生态补偿制度。坚决贯彻当地人受益原则，依法实行促进生态环境建设的优惠政策，大力扶持和鼓励生态环境整治工程、污染防治和资源综合利用产业。同时，严格执行环境保护法，做好环境污染的源头控制工作。对各项决策、各类项目进行环境影响评价，凡不符合环保要求的决策和项目一律封禁，避免西部大开发中出现“先污染后治理、先破坏后恢复”问题。