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制定单行条例是民族区域自治法赋予民族自治地方行使自治权的重要内容之一。历经青海省第十一届人大常委会第十、十一、十四、十五、十八次会议审议批准，截至目前，除玉树藏族自治州因地震延期外，我省海南、黄南、海西、海北、果洛等五个自治州的藏传佛教事务条例已全部批准并颁布实施。这些条例的实施，标志着我省各自治州对藏传佛教事务的管理步入了法制化的轨道，将对我省各自治州今后更好地依法管理佛教事务、保障公民宗教信仰自由、维护藏传佛教正常秩序和构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义，同时也将对藏传佛教的创新和发展产生重大影响。
一、条例出台的背景
青海省是多民族聚居、多宗教并存的内陆省份，少数民族人口占总人口的46．23％，仅次于西藏。在72万平方公里的国土面积中，民族区域自治地方面积达到了98%以上。在全国现有的10个藏族自治州中有6个(其中1个为蒙古族藏族自治州)在青海。全省有120万左右的藏族群众信仰藏传佛教，蒙古族、土族及部分汉族群众也信仰藏传佛教。全省现有藏传佛教寺院694座，佛教教职人员27323名。近年来，随着全省经济社会的发展和对外交流的增多，在佛教领域和佛教事务工作中出现了一些新情况、新问题：一是藏传佛教事务管理机制不完善，个别地方和部分领导干部对藏传佛教事务管理工作认识不足，重视不够，对党的宗教政策的理解和掌握不够全面，社会管理职责不明确，属地管理落实不到位，不敢管、不愿管的现象仍然存在；二是由于藏传佛教事务中的许多具体问题在法律中没有明确的规定，一些地方相互攀比，擅自新建、改建、扩建佛教活动场所，扩大佛教活动规模；三是佛教活动场所管理制度不健全、不落实，财务不公开、不透明，引发教职人员和信教群众的不满；四是佛教教职人员、佛教活动场所违反法律、法规规定，干预或妨碍行政、司法、婚姻、教育、计划生育制度的事件时有发生；五是佛教协会对教职人员的管理不到位，教职人员随意进出寺院，致使少数教职人员游离于政府、佛教协会、佛教活动场所管理之外等等；六是宗教自主自办意识不强，自觉抵制境外敌对势力利用藏传佛教进行分裂、渗透、破坏活动的能力不强。因此，各自治州依据宪法、民族区域自治法及有关法律、法规，结合本地实际，制定一部具有针对性、适用性和可操作性的依法管理藏传佛教事务的单行条例，以地方民族立法的形式把行之有效的做法和成功经验予以规范化、制度化、常态化，十分必要。
二、制定条例的意义
各自治州藏传佛教事务条例的颁布实施，对于维护国家统一、民族团结、宗教和睦和社会稳定，依法尊重和保护广大信教公民、佛教教职人员和佛教活动场所的合法权益，将起到重要作用并产生深远的影响。
(一)宗教信仰自由是我国宪法赋予公民的一项基本权利。条例开篇就明确了制定条例的目的是为了保障公民宗教信仰自由。我省有120多万信仰藏传佛教的公民，维护、尊重和保护公民宗教信仰自由，维护藏传佛教和睦与社会和谐，依法管理藏传佛教事务，保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪，是各自治州制定藏传佛教事务条例的根本出发点和落脚点。这几部条例的颁布和实施，充分尊重了藏传佛教信仰特点、传承方式、宗教仪轨和历史定制，完全符合藏传佛教事务发展的现状，满足了藏传佛教界的要求和信教群众的愿望，充分体现了科学发展观的核心理念，以人为本，和谐发展。
(二)条例的颁布实施，为进一步全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理佛教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应奠定了坚实基础。全面贯彻党的宗教信仰自由政策，需要用法律来保障；依法管理佛教事务，需要以法律为依据；坚持独立自主自办原则，需要用法律作武器；积极引导宗教与社会主义社会相适应，需要靠法律来规范。各自治州藏传佛教事务条例的实施，把省委民族工作的特殊政策法规化，把我省民族工作的成功经验制度化，在很大程度上减少了藏传佛教事务工作中出现空白、“盲点”和管理中的随意性。
(三)条例的颁布实施，明确了政府及其职能部门的职责，对形成齐抓共管的工作机制，充分发挥各部门整体功能，形成综合治理的合力发挥积极的作用。同时规范了政府行为，政府只是对那些涉及国家利益和社会公共利益的佛教事务进行管理，而对纯粹的佛教内部事务，政府不予干涉。
三、制定条例的过程
根据省委的统一部署，省人大常委会及民侨外委将制定青海省六个藏族自治州藏传佛教事务条例纳入了五年立法规划和年度计划。各自治州相继成立了由主要领导参加的条例起草领导小组，并从省民宗委、省法制办和州属相关部门、基层一线以及佛教界聘请、抽调相关人员组成起草小组，着手条例的起草工作。在制定条例的过程中，各地广泛征求了州级各大班子、县级各大班子、州委州政府各部门、法院、检察院及各级人大代表、乡镇干部和基层群众代表、佛教界人士的意见建议，并邀请法学、宗教学方面的专家召开座谈会进行研究论证，提出修改意见。如，海南州在听取各方意见的基础上由州委主要领导带队，专程赴西藏自治区对藏传佛教事务管理情况进行考察、学习。条例从初稿的形成到省人大常委会第十次会议批准，十易其稿。海北州根据州人大常委会初审情况，将条例(草案)全文刊发在《祁连山报》上，广泛听取社会各界的意见建议。果洛州在起草工作开始前，起草小组通过深入乡镇、寺院、个别走访、召开座谈会等方式，对藏传佛教活动场所、教职人员、寺院管理等方面的情况进行了广泛了解，为拟定条例奠定了基础。在各自治州条例起草的过程中，省人大民侨外委提前介入，曾先后多次参加专家论证会，多次召开主任办公会议进行专题研究，并根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、国务院《宗教事务条例》、《青海省宗教事务条例》等法律法规，对条例的框架结构、内容进行多次研究，提出了修改意见和建议。各自治州条例上报省人大常委会后，及时召开委员会会议进行审查，为省人大常委会审议批准提出了审查报告。
四、条例体现的核心
条例立足各自治州实际，是在深入调查研究、广泛听取各方意见、充分尊重藏传佛教仪轨、历史定制及传承方式的基础上制定的，并围绕几个核心问题作了较为详细的规定。
核心之一———依法对佛教事务进行管理
任何宗教都没有超越宪法和法律的特权。各自治州条例本着依法保护佛教协会、佛教活动场所、佛教教职人员和信教公民的合法权益，维护正常的佛教活动秩序，有效防止不法分子利用佛教进行违法犯罪活动，抵制境外敌对势力利用藏传佛教进行分裂、渗透、破坏活动，作为自治州各级人民政府宗教管理工作的重点和核心。各自治州在条例的第一章中均作了明确规定。如，海南条例规定，佛教事务由自治州、县佛教协会、寺院依法自主办理，不受国外、境外势力的支配。在对外交往活动中，不得接受附加的宗教条件。教职人员不得恢复或者变相恢复已废除的封建宗教特权。果洛条例规定，自治州、县人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益、社会公共利益的藏传佛教事务进行行政管理。同时还规定，任何组织和个人不得利用藏传佛教进行危害国家安全、公共安全，妨害社会管理秩序，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产等活动。不得利用藏传佛教干涉国家行政、司法、教育、婚姻和计划生育等的制度实施和科学技术的推广，不得利用藏传佛教干预农(牧)民群众、个体工商户的生产经营活动。
核心之二———规定了政府管理与服务的职责
条例进一步理顺了政府各个职能部门的关系，使零散的、单个部门的工作逐步成为各部门系统合作、相互协调的整体工作，为形成横向到边，纵向到底的社会工作合力创造了条件。如：《海南藏族自治州藏传佛教事务条例》第二章明确规定了州、县人民政府及公安消防、文化、国土资源、卫生、民政、社会保障、工商、旅游等部门在寺院公共基础建设、佛教文化保护、僧侣社会保障、寺院治安管理服务与管理的职责，使政府的管理行为更加规范。同时还规定了街道办事处、村(居、牧)民委员会在上级人民政府宗教事务部门的指导下，协助做好佛教事务管理服务工作及佛教教职人员、信教公民的法制教育工作。值得一提的是，各自治州都把寺院定位为辖区基层社会组织，在条例中明确界定了藏传佛教寺院、教职人员作为社会基层单位和公民，自治州、县人民政府及职能部门应当将其纳入管理范围，实行社会化管理。
核心之三———规范了佛教活动场所
为防止相互攀比，擅自新建、改建、扩建活动场所、私设聚会点等问题，根据《青海省宗教事务条例》的有关规定，在充分考虑佛教集体活动习俗的基础上，结合以往佛教管理工作的实际，条例中明确界定了佛教活动场所。如，《黄南藏族自治州藏传佛教事务条例》第十四条规定，佛教活动场所是指经依法登记的佛教寺院和固定佛教活动处所。同时规定对新建、改扩建佛教活动场所应报有批准权的人民政府宗教事务部门审批，并明确了申请主体、程序、审批权限和时效。条例第十六条规定，对新建、改扩建佛教活动场所的，由所在地的县佛教协会提出申请，经所在地县人民政府宗教事务部门同意后，报自治州人民政府宗教事务部门批准。自治州人民政府宗教事务宗教事务部门，自收到报告之日起三十日内，作出批准或不予批准的决定。扩建佛教寺院的，由所在地的县佛教协会向县人民政府宗教事务部门提出申请，对拟同意的，在收到报告之日起三十日内报自治州人民政府宗教事务部门。自治州人民政府宗教事务部门拟同意的，应当自收到报告之日起三十日内，报省人民政府宗教事务部门审批。
各自治州在条例中对近年来个别寺院吸纳未完成义务教育阶段教育的适龄儿童、少年入寺情况，作出了有针对性的规定，普遍要求藏传佛教寺院不得接受九年义务教育阶段的适龄儿童、少年入寺学经。因活佛转世灵童和个别传承传统工艺确需接受的，应当经县人民政府宗教事务部门审核批准。
核心之四———寺院设立民主管理委员会和群众监督评议委员会
为进一步提高寺院民管会在寺院管理中的主导地位，海南、海北、海西、果洛州根据当地的实际情况，在条例中作了相应规定，如，《海南藏族自治州藏传佛教事务条例》规定，寺院设立民主管理委员会，民管会由教职人员民主选举产生，实行自我管理、自我教育、自我服务。民管会实行集体管理下的分工负责制。民管会由主任、副主任、委员三至七人组成，任期五年。民管会成员应当爱国爱教，遵纪守法，持戒严谨，为人正派，具备一定的佛学知识和组织管理能力。条例还对民管会组织处理佛教事务的程序等方面也作了较为详细的规定。
从海南、海北州近两年维护社会稳定工作的实践来看，群众对参与寺院管理有较高的积极性，让群众参与寺院事务管理，监督寺院事务管理，能够及时发现问题，有效解决问题，是做好寺院管理工作的有效方法之一。因此，海南、海北州在条例中专门设立了“群众监督评议委员会”一章。条例规定，藏传佛教寺院设立群众监督评议委员会。监评会是由寺院所在地村民委员会成员和教职人员、信教公民代表组成的监督、评议民管会工作和对寺院事务管理实行监督评议的群众组织。监委会在乡(镇)人民政府的指导下选聘产生，监委会由主任、副主任、委员三至七人组成，每届任期五年。同时对监委会的职责、权利和义务作了详细规定。
核心之五———佛教教职人员的管理
佛教教职人员管理是宗教工作的重要内容，各自治州根据宪法、民族区域自治法等相关法律法规的规定，对佛教教职人员备案、主要教职任职以及教职人员的权利、义务等作了详细规定，对佛教教职人员实施动态管理。
条例特别针对有些地方不按历史定制和宗教仪轨办事，不报经政府有关部门批准，擅自寻访、认定活佛转世灵童作了明确规定。如，《果洛藏族自治州藏传佛教事务条例》第五章规定，活佛转世灵童的寻访、认定、坐床，在佛教协会指导下，由所在活动场所按《藏传佛教活佛转世管理办法》和《青海省藏传佛教活佛转世管理办法实施细则》的有关规定，依照佛教仪轨和历史定制办理；未经相应人民政府或者宗教事务部门批准，任何组织或者个人不得擅自开展藏传佛教活佛传承继位的有关活动；藏传佛教活佛传承继位，不受境外任何组织、个人的干涉和支配。条例还规定，经认定和备案的佛教教职人员，由对其进行认定的佛教协会颁发省人民政府宗教事务部门统一印制的宗教教职人员证书。同时规定，宗教教职人员证书由原认定该佛教教职人员身份的佛教协会每三年审核一次，未经审核的证书无效；未经认定、备案或者已被解除、取消佛教教职人员身份的，未持宗教教职人员证书或者证书到期未经审核的，不得以佛教教职人员名义从事佛教活动。
为了增强佛教和宗教事务部门对佛教活动场所主要教职人员管理的透明度，各自治州在条例中明确规定，活佛到自治州外从事佛事活动，自治州以外佛教人员到自治州内主持佛事活动或者学经的，应当经自治州佛协同意，报自治州人民政府宗教事务部门备案。另外，对活佛兼职的、邀请自治州以外的活佛讲经等作了相应规定。
为了加强依法行政，条例对国家行政机关工作人员在佛教事务行政管理工作中因不作为而承担法律责任作了明确规定。如，果洛州条例规定，国家机关工作人员在宗教事务管理中滥用职权、收受贿赂、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。同时对佛教协会、佛教活动场所、佛教教职人员利用佛教从事非法活动，条例规定了相应的法律责任。结合我省实际，条例还对依法举行佛教活动、保证佛教活动安全有序进行作了详细规定
五、贯彻实施条例应当把握的几个重点环节
第一，实施好条例，必须加大对条例的宣传和学习。宣传好条例是实施好条例的前提。当前，各自治州、县要结合各自实际，制定具体的宣传学习方案。一要抓好党政领导干部的学习。各级党政主要领导、主管领导要认真学习准确把握条例的基本原则和法律精神，切实增强责任意识，加强对佛教工作的领导，提高新形势下驾驭佛教工作的能力和水平。二要抓好宗教干部的学习。努力提高宗教工作干部的法律素质，使每名宗教工作行政执法人员都能准确掌握条例的指导思想，熟悉条款内容，明确执法的各项规定和责任，切实转变思想观念和工作方法，增强其依法行政、依法管理佛教事务的能力和水平。三要加强佛教协会、教职人员、佛教活动场所的学习培训。要通过深入佛教活动场所进行双语宣讲、办学习班等方式，宣传条例施行的重要意义，讲解条例的主要内容和各项管理规定，提高佛教教职人员的国家意识、公民意识、法律意识，增强信教公民依法行使宗教信仰自由权利，遵守条例的自觉性。四是具备佛教活动场所社会管理、服务职能的部门要深入开展条例的学习培训工作，进一步深化条例内容的理解与掌握，主动在各自职责范围内依法做好涉及宗教事务的社会管理与公共服务工作，将各项管理规定落到实处。
第二，实施好条例，必须加大对条例贯彻执行情况的监督检查。自治州、自治县人大常委会，应该把民族立法和执法监督放在同等重要的位置。各级政府要从“保增长、保稳定、保民生”的高度，研究解决当前佛教事务管理工作中存在的问题，把人民群众关心的热点和难点问题进行重点检查监督。自治州普法机关要将藏传佛教事务条例列入普法规划中去，通过普法活动，不断提高广大干部和群众的宗教法制观念，并以此为契机，进一步梳理和细化本部门在佛教事务管理工作中的具体职责。切实加强佛教工作社会管理体制和“四级网络”建设，确保佛教工作层层有人抓，时时有人管，发现问题及时解决，以进一步推动条例的全面贯彻落实。
第三，条例的贯彻实施，必须与党的宗教政策理论学习结合起来，必须与省委加强对寺院社会管理和内部管理意见两个文件结合起来，使寺院的法制建设、社会管理和内部管理同步得到加强，使自治州权力机关制定的条例真正成为推动科学发展，促进社会和谐，全面建设小康社会，实现长治久安提供强有力的保证。
（作者单位：省人大民侨外委办公室）