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选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权、依法产生各级人大代表的重要法律。以宪法和选举法为核心形成的选举制度，是我国人民代表大会制度的基础。2009年12月26日，十一届全国人大常委会第十二次会议决定将选举法修正案草案提请十一届全国人大三次会议审议。吴邦国委员长在常委会闭会讲话中提出，要加深对坚持和完善中国特色社会主义选举制度重要性的认识。这为我们充分认识选举法的重要意义，更好地把握选举法修改的指导思想、工作原则和主要内容指明了方向。回顾我国选举制度的形成过程，深刻理解中国特色社会主义选举制度的内涵，积极推进我国选举法和选举制度与时俱进，对于坚持和完善人民代表大会制度、坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路、发展社会主义民主政治，具有重要的理论和现实意义。
一、中国特色社会主义选举制度的形成
(一)民主选举的构想
中国共产党自成立之日起，就肩负着实现人民当家作主的历史使命，在带领人民推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义反动统治的同时，对建立新型人民民主政权进行了长期探索和实践。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中就明确指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。”
1948年后，随着人民解放战争的不断胜利，各解放区陆续召开各届人民代表会议，建立起人民当家作主的政权机关。伴随着新中国诞生的曙光，1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”节口号，提议：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”
(二)过渡性安排
新中国成立前夕，由于军事行动尚未结束，土地改革还没有完成，各界人民还没有充分组织起来，举行全国范围普选的条件尚不具备，人民代表大会一时还难以召开，而组建国家政权已成为日益紧迫的任务。为解决这一问题，1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表曾经作出过明确的说明：“关于政权制度方面，大家已经同意采用基于民主集中制原则的全国人民代表大会的制度。现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”因此，作为国家政权体制的过渡性安排，“在全国各地方未能实行普选以前，中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权。”
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确宣布在我国实行人民代表大会制度。规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生。各级人民代表大会选举各级人民政府。”“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”；“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”还规定：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”事实上，从1949年12月中旬，陕北各县普遍开展了乡、县两级选举工作。1950年2月下旬至3月中旬，陕北老解放区各县已普遍召开了人民代表大会。
(三)1953年选举法
为了使人民民主专政的国家制度更加完备，适应国家建设的要求，在总结建国后国家政权建设实践经验的基础上，1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议通过了《中央人民政府委员会关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。2月11日，中央人民政府委员会第22次会议听取了邓小平关于选举法草案的说明报告，通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。3月1日，选举法正式颁布实施。选举法根据我国当时的具体情况，着眼于实际的民主，确立了选举权的普遍性、平等性原则，实行直接选举与间接选举相结合，对代表名额确定办法、少数民族选举、选举程序和选举保障等作出明确规定，奠定了我国选举制度的基本原则和主要内容，开启了我国人民民主选举制度的新时代。
依据1953年选举法，在全国范围内进行了中国历史上第一次规模空前的普选，在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会，产生了各级国家政权机关，为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，第一次以国家根本大法的形式庄严宣告在我国实行人民代表大会制度，确立了国家的根本制度、发展方向和根本任务，重申了选举法的基本原则。这样，以1954年宪法和1953年选举法为核心形成的我国人民民主选举制度正式确立起来，民主选举同国家的根本政治制度和国家的根本大法是紧密地联系在一起的。
(四)曲折与停滞
根据1954年宪法规定，各级人民代表大会都由民主选举产生。全国人民代表大会和省人民代表大会每届任期四年，直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期两年。但是，后来由于受“左”的思想影响，1953年选举法并没有得到认真实施，在实践中走了弯路。1957年后，民主选举及国家政权机关换届也没能完全依法进行。三届和四届全国人大都只开了一次会议。“文化大革命”开始后，全国人大及其常委会在长达8年多的时间里没有举行过一次会议，地方各级人民代表大会则在长达12年的时间里基本上处于停滞状态。特别是“文革”时期搞所谓“大民主”、“四大”等，实际上是无法无天，我国民主法制建设受到严重破坏，我国的选举制度也形同虚设。这个教训是极为深刻的。宪法和选举法在实施中的坎坷和挫折，使人们深刻认识到，保证人民有效行使当家作主的权利，不仅要有好的法律，更重要的还要坚持不懈地付诸实施。
(五)1979年选举法
1978年12月，党的十一届三中全会实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折，开启了我国改革开放历史新时期。会议强调，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制。邓小平同志深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”发展社会主义民主，既要有一定的途径和形式，又要有一套有效管用的制度和规则。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
1979年7月五届全国人大二次会议通过了新修订的选举法，这是我国民主法制建设进入新时期后第一批出台的七部重要法律之一，具有重要标志性意义。1979年选举法深刻总结我国选举制度历史经验和教训，适应改革开放新时期发展要求，在继承1953年选举法主要原则的基础上，对我国选举制度作出了重要改革和完善：扩大了普选的范围，改进选区划分的办法，实行自下而上、自上而下、充分民主地酝酿候选人的办法，赋予省级人大常委会决定地方人大代表名额的权利，明确规定每一个少数民族至少应有一名代表参加全国人民代表大会，特别是将直接选举人大代表的范围扩大到县一级，实行普遍的差额选举，更好地保障了广大人民群众的民主权利，极大地调动了广大人民群众的民主热情，有力地推动了新时期我国社会主义民主政治的发展。
1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，健全了国家政权体制，肯定了1979年选举法的基本原则，明确规定：全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。至此，以1982年宪法和1979年选举法为标志，中国特色社会主义选举制度正式确立。
二、充分认识中国特色社会主义选举制度的特点和政治优势
按照现行宪法和法律规定，全国人大和地方各级人大，各级行政、审判、检察等国家机关实行任期制，每届任期五年(1982年宪法规定，县、乡人大每届任期三年。1993年宪法修正案将县级人大每届任期改为五年。2004年宪法修正案将地方各级人大每届任期统一规定为五年)。改革开放以来，我国不断加强选举法制建设，从法律制度上切实保障人民享有和行使选举权和被选举权；依法开展民主选举，依法产生各级人大代表、组成各级人民代表大会、产生各级国家机关。通过选举实现国家机关的换届，督促各级国家机关依法开展工作，更好地维护人民当家作主权利。从1979年到2008年，我国先后进行过9次乡级人大代表直接选举，8次县级人大代表直接选举，6次县级以上人大代表间接选举，顺利完成了各级人大的历次换届，产生了各级国家机关，为社会主义现代化建设提供了坚实的制度保证和组织基础。我国的选举活动和选举工作已经完全纳入法制化轨道，民主选举已经成为实现公民有序政治参与的重要形式，民主选举和任期换届的观念已经牢固确立起来。改革开放30多年的实践证明，中国特色社会主义选举制度是符合我国国情和实际的选举制度，是保证人民当家作主的选举制度，具有鲜明的中国特色和巨大的政治优势。
(一)我国的选举制度是同我国国家性质、社会主义根本政治制度相适应的
选举反映社会各阶级阶层在国家中的地位，与国体紧密相关。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。在我国实行人民代表大会制度，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。我国的民主选举，有效保障了人民享有和行使当家作主的民主权利，有利于发挥社会主义制度的政治优势，保证党的政治路线和组织路线的贯彻执行，保证党领导人民有效治理国家，始终沿着中国特色社会主义道路前进。
(二)坚持选举的普遍性原则
人民是国家的主人，民主选举是全体人民组织起来、实现当家作主的重要途径和有效实现形式。与我国政权性质相适应，宪法和选举法规定，除依照法律被剥夺政治权利的人外，凡年满18周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。同西方国家曾长期在选举资格上施加财产、性别、种族、教育程度等各种限制，用了上百年甚至数百年的时间才实现法律意义上的“普选”相比，我们一步到位地实行名副其实的普遍选举，实现了人类政治文明史上的巨大飞跃。人民群众在选举中踊跃投票，积极行使自己的民主权利。早在1953年第一次普选，登记选民就有3．24亿人，有2．78亿人参加投票，占登记选民总数的86％。据近20年来历次县、乡直接选举的统计，我国享有选举权和被选举权的人数，占18岁以上公民人数的99％以上，参选率在90％左右。
(三)坚持选举的平等性原则
平等选举要求按人口比例确定代表名额，把人口作为确定代表性的基础，实行一人一票，一票一值。在两院制国家，除一院以人口为基础产生外，还会有另外一院通过其他方式、按不同的原则组成。我国是统一的多民族的单一制国家，实行人民代表大会一院制。与之相适应，我国选举法规定，每一选民在一次选举中只有一个投票权，以人口为基础分配代表名额。
(四)坚持选举的代表性原则
兼顾国家政治生活的各个方面，确保各方面利益和意志都能得到公正的体现。在代表名额分配上，遵循使各民族、各地区、各方面都有适当数量代表的原则，照顾少数和特殊。保证各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族也要有一名代表。保证各地方在国家权力机关有平等的参与权，地方各级人大代表名额数按照基数加人口比例的原则确定。选举法还对妇女、归侨、解放军代表名额等作了特别规定。
(五)实行直接选举与间接选举相结合
民主选举体现着人民的委托、人民的授权。在一定层级上实行直接选举，既有利于体现人民的意志，又便于加强对国家机关和国家工作人员的监督。但是，民主是一个历史的范畴，民主的方式不能脱离国情和实际，必须实事求是、循序渐进。我国在确定直接选举层级上，始终注意从国情和实际出发，着眼于实际的民主作出相应的规定。1953年选举法规定，在乡、镇、市辖区及不设区的市等基层政权单位实行直接选举，而在县以上则实行间接选举。邓小平在选举法草案说明报告中指出，“这是由于我国目前的社会情况、人民还有很多缺乏选举经验以及文盲尚多等等实际条件决定的。如果我们无视这些实际条件，在现在就勉强地去规定一些形式上好像很完备而实际上行不通的选举方法，其结果，除了增加选举的困难和在实际上限制很多公民的选举权利之外，没有任何的好处。”1979年选举法，将直接选举的范围扩大到县一级，规定县、乡级人大代表由选区选民直接选举产生，县级以上人大代表由下一级人大选举产生。彭真同志在选举法草案的说明中指出，“在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较熟悉和了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。”目前，现行选举制度中关于直接选举与间接选举相结合的规定，比较适合我国实际情况，有利于贯彻民主集中制原则，能够保证人民通过选派自己的代表进入各级国家机关有效地管理国家和社会事务。
(六)体现社会主义民主的真实性
选举权利包括选举权和被选举权两个方面。我国的选举制度从多方面对选民依法行使权利提供了保障。在行使选举权方面，赋予选民或者代表联名推荐代表候选人的权利；实行普遍的差额选举，规定全国和地方各级人大代表候选人的名额，应多于应选代表的名额，以利于选出人民满意的代表；赋予选民或者代表在候选人名单之外“可以另选他人”的权利，充分尊重选民的意愿；规定全国和地方各级人大的代表，受选民和原选举单位的监督，选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。在行使被选举权方面，与一些国家要求候选人提供选举保证金不同，我国选举法一直明确规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，由国库开支。这就从物质方面保证选举人和候选人能够在实际上享受自由选举权利。
(七)我国的选举制度是同实现国家发展目标、完成国家根本任务相适应的
中国共产党团结带领全国各族人民实现人民当家作主，掌握自己的前途和命运，从来都是同完成历史使命紧密相连的。我国的民主选举，能够有效地动员和组织全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设，能够广泛地凝聚各方面的力量和智慧，能够充分地调动一切积极因素，在中国共产党领导下，团结一致，同心同德，艰苦奋斗，朝着建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的宏伟目标前进。
胡锦涛总书记指出，“衡量一个政治制度是不是民主的，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民当家作主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。”30年来的实践充分证明，中国特色社会主义选举制度是符合我国国情和实际的选举制度，是有效保障人民行使选举权和被选举权、充分调动最广大人民积极性创造性、切实维护最广大人民根本利益的选举制度，必须长期坚持并在实践中不断加以完善。
三、不断完善中国特色社会主义选举制度
1979年7月五届全国人大二次会议通过新选举法后，随着我国民主法制建设的推进和经济社会发展的变化，全国人大及其常委会于1982年、1986年、1995年和2004年先后4次修改选举法，进一步保障选民和代表的提名权，逐步缩小城乡选举人大代表的人口比例，规范和完善选举程序，强化对破坏选举行为的制裁等，我国的选举制度更加完善、更加切合实际。
党的十七大提出，要坚定不移发展社会主义民主政治，扩大人民民主，保证人民当家作主，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。选举法的修改已列入《十一届全国人大常委会立法规划》。2009年10月和12月，十一届全国人大常委会第十一次会议和第十二次会议先后对选举法进行了初审和二审。选举法草案初审后，在中国人大网向社会全文公布，征求社会各方面的意见。拟提请十一届全国人大三次会议审议的选举法修正案草案，是对1979年选举法即现行选举法的第五次修改，是中国特色社会主义选举制度又一次自我完善和发展。
这次修改选举法的重点是落实党的十七大提出的要求，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。即：把现行人大代表选举中农村与城市每一位代表所代表的人口数由4比1的比例改为相同比例。城乡按不同的人口比例选举人大代表一直是我国选举制度的一个重要内容，经历了若干次变化。1953年选举法规定，全国人大代表的选举各省按每80万人选代表1人，直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此，这样规定完全符合我国的政治制度和当时的实际情况，是完全必要的。1979年选举法规定，选举全国的，省、自治区的，自治州、县的人大代表，农村与城市每一代表所代表的人口数比例，分别为8比1、5比1、4比1。1982年修改选举法时，增加规定：县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市人大常委会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比，可以小于4比1直至1比1。1995年修改选举法时，根据我国经济、政治、文化、社会的发展变化，将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，统一修改为4比1。这次修改选举法，贯彻党的十七大精神，采取一步到位的办法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，即：把现行人大代表选举中农村与城市每一位代表所代表的人口数，由4比1的比例改为相同比例。作这样一步到位的修改，条件具备，操作可行，工作更加主动，对于贯彻党的十七大提出的要求具有更为积极的意义。
完整准确地理解和落实平等选举原则，更好地体现人人平等、地区平等和民族平等。选举法修正案草案对全国人民代表大会代表名额分配问题，作出如下规定：全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配；省、自治区、直辖市应选全国人大代表名额，由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成；全国人民代表大会代表名额的具体分配，由全国人民代表大会常务委员会决定。
公民选举权的平等，包括两个方面内容。一是投票权平等，即：每一选民在一次选举中只有一个投票权，不能同时参加两个或者两个以上选区的投票选举；每一选民所投选票在确定候选人是否当选的效力上是相同的，不因身份、地位、性别、年龄、民族、种族、财产状况、宗教信仰等而区别对待。二是代表名额分配中的平等，代表名额分配要综合考虑多种因素，在同一分配原则上应当一视同仁，不应差别对待。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，改变了按人口数分配代表名额时区分城乡的做法，因此，这是我国选举权平等的一大历史性进步。
我国的选举法和选举制度是一个有机的整体。按照选举法修正案草案，平等选举原则不仅体现在城乡按相同人口比例选举人大代表，而且还体现在地区平等、民族平等方面。也就是说，各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少、面积大小、发展差距等因素，都有相同的地区基本名额数；各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族也要有一名代表。体现人人平等、地区平等、民族平等，保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表。正确认识我国选举法和选举制度的平等原则，关键是要完整准确地理解“三个平等，一个保证”的基本内涵。
按照选举法修改工作和全国人大代表名额分配工作分两步走的部署安排，积极做好选举法修改工作。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，涉及全国人大代表和地方各级人大代表名额分配问题。按照选举法的规定并参照以往做法，将在下一届全国人大和地方各级人大换届选举前，由全国人大及其常委会根据修改后的选举法所确定的原则，在广泛听取意见的基础上，对全国人大代表名额分配作出决定。同时，由各省、自治区、直辖市人大常委会根据选举法的授权，参照全国人大代表名额分配的办法，结合本地区的具体情况，规定地方各级人大代表名额具体分配办法。
除了城乡同比例选举问题外，对选举法其他内容的修改，则采取积极稳妥、分类处理的做法。对于选举法实施中出现的带有一定普遍性的问题，在深入研究的基础上，条件成熟、认识一致的，有针对性地进行修改。对于一些目前尚不具备解决条件的问题，暂不作规定，可以在以后出台的指导换届选举工作的文件中作出规定，也可以在实践中继续探索。涉及代表法、地方组织法修改的一些问题，将在选举法修改完成后下一步修改代表法、地方组织法时通盘研究。
（摘自《研究与探索》）