《青海省市政公用事业特许经营管理条例》

        《青海省市政公用事业特许经营管理条例（草案）》经省十一届人大常委会第八次会议初次审议后，常委会法工委又将草案分别通过书面和座谈会、开展立法调研、深入到市政公用事业特许经营企业实地察看了解等形式，广泛征求各有关方面意见、建议的基础上，省人大法制委员会于4月17日召开第11次会议，根据常委会组成人员和各方面的意见，对条例草案进行了审议，提出了草案修改稿。其主要作了如下修改：
        ———关于实施特许经营的项目的调整
        根据有些常委会组成人员提出，草案第二条规定了所有的市政公用事业特许经营及管理均适用本条例，但从条例第三条第二款列举的实施特许经营具体项目以及条例整体内容上看，其适用范围是限定在建设部门管理的市政公用事业项目范围内，并没有涵盖所有的实施特许经营的市政公用事业项目，建议对这一条斟酌修改。经研究认为，现实中实施特许经营的公用事业的项目很多，由于主管部门、管理方式、程序等都不尽相同，草案的一些具体规定主要是针对建设部门管理的公用事业项目，不适用于所有的实施特许经营的项目特别是不适用于公共交通的特许经营的管理，因此，将条例的适用范围限定在草案第三条第二款列举的项目范围内是合适的，应对草案第二条进行修改。同时，有的常委会组成人员对第三条列举的具体项目也提出了一些修改意见，如垃圾处理与生活垃圾清扫、清运和路面保洁内容重叠，第（四）项中道路、桥涵、广场等的建设不属于特许经营，停车场的建设和养护也不属于本条例规范的内容等。综合以上两方面的意见，参照建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的有关规定，对草案第二条、第三条做了如下修改和调整：一是将草案关于特许经营概念作出界定的第三条第一款的内容作为草案修改稿第二条。二是将草案第二条和第三条第二款合并修改为：“本省行政区域内下列实施特许经营的市政公用事业项目，适用本条例：（一）供水、供气、集中供热；（二）污水、垃圾处理；（三）道路、桥涵、广场、路灯、管线共用通道、园林等公用设施的养护；（四）法律、法规、省人民政府规章（以下简称规章）规定的其他实施特许经营的市政公用事业项目。”（草案修改稿第三条）
        ———关于市政公用事业主管部门职责的调整
        有些常委会组成人员和省人大财经委、有的地区提出，由于政府是赋予特许经营权的主体，市政公用事业主管部门是依据人民政府的授权，负责本行政区域内市政公用事业特许经营的具体组织管理和实施工作，应当在草案第七条第二款中增加“依据人民政府的授权”的内容。根据这个意见，参照建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的有关规定，将第一款修改为：“州（市、地）、县（市）人民政府市政公用事业主管部门（以下简称市政公用事业主管部门）依据人民政府的授权，负责本行政区域内市政公用事业特许经营的组织管理和实施。”（草案修改稿第六条第二款）
        ———关于补充和完善保障公众权利方面的规定
        在审议和征求意见中，一些常委会组成人员、法制咨询组成员和省人大财经委及有的地区提出，对草案第八条中公众享有“知情权、建议权和监督权”的具体实现形式应当做出进一步明确规定。据此，将该条修改为：“公众对市政公用事业特许经营享有知情权、建议权和监督权，对损害公共利益或者自身合法权益的行为有权进行举报和投诉。”“州（市、地）、县（市）人民政府及其市政公用事业主管部门应当建立公众参与机制，保障公众能够对实施特许经营的情况进行监督，及时查处市政公用事业特许经营活动中的违法行为，保护公众的合法权益。”（草案修改稿第七条）
        ———关于解除特许经营协议方面规定的调整
        在审议中，有些常委会组成人员提出，草案第二十二条第二款规定特许经营者解除或者交回特许经营权的，需提前6个月向市政公用事业主管部门提出书面申请，而市政公用事业主管部门30日内作出答复。这个规定与建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的有关规定不一致，并且其中提前六个月提出申请的规定，因为没有一个明确的起算时间点，也无法操作。因此，将草案第二十二条第二款修改为：“在特许经营协议有效期内，特许经营者单方提出解除特许经营协议的，应当向市政公用事业主管部门提出书面申请，市政公用事业主管部门应当自收到申请的3个月内作出答复。在市政公用事业主管部门同意解除协议前，特许经营者必须保证正常的经营与服务。”（草案修改稿第十九条第一款）
        ———关于因政策调整特许经营者不能获得合理收益的补偿方面规定的调整
        在征求意见中，有的地区提出，从草案第三十一条第二款的规定看，只要是因政策调整致使特许经营者收益明显减少的，政府都要给予补偿，这样规定欠妥当，将会给州、县政府增加很大的财政负担，应当根据情况，区别处理，对确需补偿的给予补偿。因此，在这一条中增加了“对于确需补偿的，经项目所在地人民政府批准给予补偿”的内容。（草案修改稿第二十三条）
        ———关于充实主管部门的监督管理职责
        1、有的地区和部门提出，在草案第四章监督管理中，应当明确规定省、州（市、地）主管部门的监督管理职责。据此意见，增加了一条规定：“省人民政府建设行政部门和州（市、地）人民政府市政公用事业主管部门应当加强对下级人民政府市政公用事业主管部门实施特许经营活动的监督检查，及时查处实施特许经营中的违法行为。”（草案修改稿第二十八条）
        2、有的地区和部门提出，市政公用事业涉及公共安全和公共利益，在保证公用产品和服务的连续性和稳定性方面，除了特许经营者承担法律规定和合同约定的义务外，市政公用事业主管部门也要承担相应的责任。对依法撤销特许经营权以及出现危及公共利益、公共安全的紧急情况时，市政公用事业主管部门要采取措施保证公共产品和服务的连续性和稳定性。因此，增加了一条规定：“特许经营权发生变更、终止或者被依法撤销以及出现危及或者可能危及公共利益、公共安全的紧急情况时，市政公用事业主管部门应当采取有效措施保证市政公用产品供应和服务的连续性与稳定性，必要时可以采取临时接管措施。”（草案修改稿第三十条）
        3、有的部门提出，为了规范市政公用事业主管部门和相关部门实施监督检查时的行为，维护特许经营者的合法权益，应增加监督检查不得影响经营者生产经营的内容。因此，增加了一条规定：“市政公用事业主管部门和其他相关部门实施监督检查，不得妨碍特许经营者正常的生产经营活动。”（草案修改稿第三十三条）
        ———关于特许经营者法律责任规定的调整
        草案第二十九条、第三十三条规定了特许经营者违反本条例有关规定应承担的法律责任，但这两条的规定有的重复，有的内容相互矛盾。因此，将草案第二十九条与第三十三条第三款合并修改为：“特许经营者在特许经营期间有下列情形之一的，市政公用事业主管部门应当依法撤销特许经营权：（一）转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（五）法律、法规、规章规定和特许经营协议约定的其他情形。”（草案修改稿第三十六条）
        ———删除了有关法律、行政法规中已明确规定的内容
        由于草案第三十条的内容与行政处罚法、行政复议法等法律规定不相一致，听证应当是在作出撤销特许经营权决定前进行的程序。行政处罚法对于何种情况应当举行听证，听证的程序都有明确的规定；公务员法、国务院《行政机关公务员处分条例》等法律、行政法规对行政机关工作人员不履行法定职责、玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等行为规定了明确的法律责任。因此，草案中没有必要规定这些内容，删除了草案第三十条、第三十五条。此外，还对草案的部分条款的顺序和文字作了必要的调整、修改和完善。
        与此同时，在审议时，有的常委会组成人员提出，将城市公交、出租车等纳入实施特许经营的范围一并进行规范，以节约立法成本；而在立法调研和征求意见过程中，一些地区和部门提出，城市公共交通尤其是出租车行业有其特殊性，不要纳入实施特许经营的范围。针对上述两方面的意见，法制委进行认真研究后认为，目前还不宜将城市公交、出租车纳入本条例的适用范围。因为：一是出租车行业的特许经营管理比较复杂、敏感，从全国情况看，都在不断探索的过程中，我省的情况也是一样的。鉴于这种情况，为了慎重起见，对出租车和公共交通的特许经营管理，目前采取由政府或者有关部门的规范性文件进行调整较为灵活、妥当，便于根据发展变化的情况，做出必要调整，暂时不宜用地方性法规进行规范。二是城市公交、出租车以前由建设部门管理，但现在已划归交通部门管理，公共交通、出租车的特许经营管理有其特殊性，草案中现有的规定有一些不能适应城市公共交通的特许经营管理，将城市公交纳入本条例的条件尚不成熟，并且在政府常务会议通过的草案中没有将其纳入条例适用范围的情况下，将其不纳入草案规定的特许经营范围为妥,待条件成熟时可以就公共交通方面的特许经营单独制定地方性法规。三是在交通行业除了城市公交、出租车实行特许经营外，从事班线客运、货运经营、道路运输相关站场等也需要特许经营。《青海省道路运输管理条例》对班线客运、货运经营和道路运输的相关站场经营予以了规范，但由于当时的城市公交、出租车的特许经营由建设部门管理而没有涉及，如果需要对公共交通的特许经营进行立法，可以考虑单独就城市公交、出租车的特许经营进行立法，也可以考虑将城市公交、出租车、班线客运、货运经营、道路运输相关站场等所有实施特许经营的交通行业公用事业项目进行综合性立法。
        省十一届人大常委会第十次会议将《青海省市政公用事业特许经营管理条例（草案修改稿）》列入会议审议议题，进行第二次常委会会议审议。在7月27日上午举行的第一次全体会议上，常委会组成人员在听取了省人大法制委员会主任委员张建国作关于《青海省市政公用事业特许经营管理条例（草案）》审议结果的报告后，于7月27日下午分组审议了《青海省市政公用事业特许经营管理条例（草案修改稿）》，常委会组成人员认为，草案修改稿充分吸收了省十一届人大常委会第八次会议审议时大家提出的意见、建议及各方面意见，已基本成熟，建议根据这次会议审议意见再作修改完善后提请本次会议表决。同时也提出了一些修改意见。
        在审议中，马福海副主任说，市政公用事业与人民群众生活密切相关，直接关系到公共利益和公共安全，制定这个条例对于规范特许经营秩序，提高市政公用产品和服务的质量，强化政府监管职能，维护特许经营者和广大用户的合法权益，促进我省市政公用事业特许经营活动的健康发展具有重要意义。该条例草案在第八次常委会会议上进行了初审后，又经过了多次修改，已基本成熟，建议本次会议通过。并提出了具体修改意见：条例第二十三条第一款与第二款的内容有些重复，应将第一款删去。
        刘晓副主任说，上次常委会会议审议后，法制委根据常委会的意见又做了大量的调研、论证工作，进行了认真的修改，我本人直接参与了条例的调研、修改和衔接工作。现条例（草案修改稿）已基本成熟，建议本次会议审议通过。
        桑杰副主任说，条例经一审后进行了认真修改，现已基本成熟，符合我省实际，建议本次会议通过。
        郭汝琢副主任说，同意将草案修改稿提请本次会议通过。要明确特许经营的概念和范围，第三条采用列举的方法表述特许经营的项目，能否满足今后的发展要求，应再研究。提几点具体建议：1、第三条第四项的规定会不会产生把出租车、公交车也纳入本条例范围的歧义，应斟酌。2、第十三条规定留下了人为操作的空间，应斟酌。3、第二十三条规定中的“预期收益”是什么，是投资商的预期收益还是政府的预期收益，谁来界定和计算，应当明确。4、第二十六条中“不得向用户收取设施、设备投资补偿等费用”的规定是否合理，应斟酌。
        刘春耀副主任说，条例草案经过一审后，又进行了全面修改。有这样的条例对于促进城市供水、供气等市政公用事业的发展有着重要的现实意义，现已基本成熟，建议本次会议通过。在目前情况下，第二十三条第一款之规定实施条件还不成熟，建议删除，今后根据形势的发展变化再作补充完善。
        昂毛副主任说，条例草案经过再次修改后，内容比较全面，可操作性较强，已基本成熟，同意本次会议审议通过。建议：第二十三条第一款的规定在现实中很难落实到位，应删去；第十五条中以招标方式选择特许经营者的规定能否严格执行，请再斟酌；供水、供热、垃圾处理等方面的收费标准以及调整后的收费标准应当向社会公布，增强透明度，让公众知情。
        蔡德贵秘书长说，改革开放以来，特别是实施西部大开发战略的近十年来，我省经济社会快速发展，市政建设和公用事业也得到快速发展，为经济社会发展发挥了积极作用。同时，经济社会、人民群众对市政公用事业方面提供优质服务的要求也相应提高，市政公用事业面临着一些新情况、新问题，主要是从体制机制上如何强化市政公用事业管理，规范运营，依法监管和保障方面的问题显得突出。因此，为推动我省市政公用事业特许经营制度化，依法规范特许经营秩序，保障社会公共利益安全，强化政府监管职能，推进市政公用事业健康发展，制定该条例十分必要。条例草案经省十一届人大常委会第八次会议初审后，根据委员们的审议意见，省人大法制委和政府主管部门进一步进行了修改完善，提交本次会议审议的草案修改稿，更加符合有关法律法规的规定，符合我省市政公用事业特许经营的实际，可操作性强，同意本次会议通过。建议删去第六条中的“依据人民政府的授权”一语。
        赵奎明委员说，在社会现实中，特许经营的范围不仅仅是本条例规范的这几项。市政公用事业特许经营涉及千家万户，关系公共利益和社会稳定，政府应当为特许经营承担责任，通过公开招标的形式选择特许经营者，明确公共服务的质量和标准，提供优质服务。政府在特许经营活动中引入市场机制和竞争激励机制，方向是对的，总体上赞成本条例。随着社会主义新农村建设的不断深入和城镇化步伐的加快，应将乡镇这些地方的供水、供热、垃圾处理等公用事业特许经营也在条例中加以规范。
        公保尚委员建议：1、条例草案第二条中的“范围内”前增加“特定”一词。2、第三条第三项中的“养护”前增加“建设和”三字。3、第六条第三款中的“其他有关部门”应当明确为“发展和改革、监察、财政、审计、国有资产管理、工商行政管理、质监、价格、环保等部门”，避免工作中出现扯皮现象。4、第七条第一款中的“自身合法权益”前增加“侵害”一词。5、第十四条第二项中的“有相应的”修改为“有满足该项目经营所必需的”。6、第十七条中应增加“项目名称、特许经营许可主体、特许经营者”等方面的内容，作为该条第一款。7、应将条例中多处出现的“县（市）……”统一修改为“县（市、区）”。
        赵喜平委员说，该条例几经修改，在布局、内容、用词等方面都已完善，同意本次会议通过。条例涉及两个法律关系，一是政府与经营者之间的关系，二是经营者与用户之间的关系，这两个关系在现实中会存在争议和纠纷，同时也存在权利的救济方式和救济途径、争议纠纷的解决方式、解决途径等问题，这些内容都应在条例中加以规范。
        程苏委员建议：1、特许经营产品和服务的价格是比较关键的问题，牵涉到整个条例是否能够顺利有效实施，因此建议将条例（草案修改稿）第三十二条调整到第一章总则里。2、部分条款规定的内容应进一步明确。如条例（草案修改稿）第三条第三项中各类项目的养护由谁来付款？这些项目中哪些可产生条例第十条第六项中的“产品”？第十七条第三项中提到的“收费”、第二十一条第二项中提到的“获取合法收益”以及第三条第三项中的项目该向谁收？怎么收？应加以明确。
        陈君贤委员说，市政公用事业涉及千家万户，与人民群众的生活息息相关，制定这个条例很有必要。提三点建议：1、鉴于市政公用事业涉及面广且比较敏感，因此对有些项目和设施政府不能一放了之，政府要适度控制私人及个体经营项目的范围。2、道路、涵洞收费的起止时间一定要让老百姓清楚明白。3、为市民提供休闲、娱乐的公共场所收费要慎重，以免引起社会矛盾。
        黄梓平委员说，条例（草案修改稿）第三条第三项中道路、桥涵、广场、路灯、管线共用通道、园林等公用设施的养护，是政府用纳税人的钱修建的，还要承包收费，应慎重考虑。市政公用事业的管理还存在一些问题，如停水、停电频繁等，希望通过这个条例的实施，切实加强监督管理，提高公用事业的服务质量。
        王西明委员建议：1、市政公用事业涉及到老百姓的切身利益，条例（草案修改稿）第七条规定公众对公用事业特许经营享有知情权、建议权、监督权、举报和投诉等权利，但对老百姓如何贯彻、落实这些权利的内容规定太原则、太笼统，建议明确和细化这方面的内容。2、第三十六条第二项规定特许经营者不能擅自将所经营的财产进行处置或抵押，但现实中有些企业的合同长达二、三十年，在此期间难免对有些设备进行改造、更新，建议条例（草案修改稿）中增加“在获得政府批准后，特许经营者可以将所经营的财产进行处置或抵押”的内容。
        切生委员说，草案修改稿经过多次修改，已基本成熟，建议本次会议通过。建议在草案修改稿第十二条中增加设计年限和服务期限的规定；该条中关于特许经营期限不超过30年和8年的规定有什么依据，应明确。
        金生光委员说，市政公用事业走特许经营路子，引入市场竞争机制，有利于市政公用事业的健康发展。草案修改稿中应增加对垄断性行业的限制性条款，以防止垄断性行为外延。建议：1、特许经营协议条款应通过听证、公示等环节，广泛征求意见。2、要加大监督力度，除政府主管部门外，应广泛吸纳有关部门、社会公众参与其中。
胡先来委员说，市政公用事业特许经营管理很重要，将其纳入法制化轨道很有必要。建议：1、第六条中“依据人民政府的授权”的规定，应再斟酌。2、第三十六条第（一）、（二）项的规定应再斟酌。
        7月29日，法制委员会召开第十二次会议，对常委会组成人员提出的意见建议进行逐条研究的基础上，提出了草案表决稿。根据常委会组成人员和省人大法制委员会的审议意见，主任会议决定将《青海省市政公用事业特许经营管理条例（草案）》提请省十一届人大常委会第十次会议第三次全体会议进行表决并通过。
        《青海省市政公用事业特许经营管理条例》共分总则、特许经营权的授予、特许经营者的权利和义务、监督管理、法律责任、附则六章四十条。条例自2009年10月1日起施行。