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省人大常委会召开的这次全省立法工作会议是一次十分重要的会议。会议的主题是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十七大、省第十一次党代会和省委十一届四次全体会议精神，以科学发展观为统领，继续解放思想，全面总结研究我省立法工作，以提高立法质量为重点，全面推进科学立法、民主立法，为闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路，加快富裕文明和谐新青海建设提供坚实的法制保障。
一、充分肯定成绩，总结经验，进一步增强做好地方立法工作的责任感和使命感
党的十一届三中全会召开之后，国家立法体制实行重大变革，开启了地方立法的历史篇章。我省人大常委会自1979年8月设立以来，认真贯彻中央和省委的各项决策部署，紧紧围绕全省工作大局，切实行使宪法和法律赋予的立法权，立法工作取得了丰硕成果。截至2007年底，省人大及其常委会共制定、修订和批准地方性法规、自治条例和单行条例281件，现行有效的238件，调整范围基本覆盖了经济、政治、文化、社会建设的各个领域。特别是自2003年全省立法工作会议以来，适应党的十六大关于加强立法工作、提高立法质量的要求，结合青海实际，进一步改进和加强了地方立法工作，立法进程进一步加快，质量进一步提高。多年来，在立法工作中，我们始终坚持发展这个第一要务，立足我省的重要生态地位及其战略任务，重点加强了经济立法和生态环保立法，制定和批准了关于促进中小企业和旅游业发展、规范建筑市场和公路路政以及节约能源、青海湖流域生态环境保护等方面的法规和条例。积极适应构建社会主义和谐社会的需要，重视和加强了社会立法，制定和批准了关于科学技术普及、地方病防治、社会治安综合治理、预防和制止家庭暴力等方面的法规和条例。同时，从我省多民族的省情出发，加强民族宗教立法，审查批准了各自治州、自治县修订的自治条例和制定的单行条例。立足于规范地方国家权力机关履职行为，完善人大工作制度方面的立法，制定和修订了省人大常委会工作条例、实施监督法办法、规范性文件备案审查条例等法规。这些法规和条例的颁布实施，为保证党的路线方针政策和国家法律法规在我省的贯彻落实，促进我省改革发展稳定提供了重要的法制保障。
多年来在地方立法工作的实践中，我们也积累了许多有益的经验，归结起来主要有以下几条：一是坚持党的领导，在立法指导思想上切实贯彻中央的战略决策和省委的工作部署，通过依法行使立法权，使党的主张通过法定程序体现为国家意志。二是坚持维护国家法制统一，以宪法、法律和行政法规为依据，在法定权限内立法，在地方立法的各个环节切实做到不越权、不抵触，地方性法规之间相互衔接、协调统一。三是坚持围绕改革发展稳定大局，根据中央和省委在不同时期提出的战略任务和奋斗目标开展立法工作，认真落实全省重大决策部署，为深化改革、促进发展、维护稳定提供法制保障。四是坚持走群众路线，扩大立法民主，深化调查研究，对事关改革发展稳定大局和人民群众切身利益的重要法规，广泛征求社会各界特别是广大群众的意见，拓展社会各界和各族群众参与立法的渠道，使立法过程变为深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的过程，充分体现全省各族人民的共同意愿。五是坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，立改废相结合，正确处理依法立法和制度创新的关系，根据立法法、监督法、行政处罚法、行政许可法的施行以及我国加入世贸组织和实施西部大开发战略等要求，及时对相关法规和条例进行了清理，及时调整充实立法规划项目，使我省地方立法工作较好地适应了科学发展的需要。
在肯定成绩的同时，也要清醒地看到，我省地方立法工作还存在着一定的差距。主要表现在：一是立法观念相对滞后。一些部门和地区对立法工作重视不够，对法制保障和促进经济社会发展的作用存在认识上的差距，不善于通过立法手段解决改革发展稳定中的重大问题，重文件轻法治、重管理轻服务、重权利轻义务的问题不同程度地存在。二是省级立法相对薄弱。有些部门法制建设滞后，法规立项、起草和提交审议迟缓，甚至多年没有立法项目。三是地方特色和民族特点不足，对民族自治地方的变通立法研究不够，创制性立法比较滞后。四是立法队伍建设不适应工作需要，等等。当前，青海已经站在了加速起飞的新的历史起点上，正处于向科学发展迈进的关键阶段，要完成科学发展、保护生态、改善民生三大任务，实现建设富裕文明和谐新青海的宏伟目标，闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路，要求我们比以往任何时候都要更加重视法制的引导和促进，要求我们比以往任何时候都要更加重视法制的规范和保障。我们一定要从贯彻落实党的十七大精神的高度，从全面落实科学发展观和加快新青海建设的高度，从不断提高党的执政能力的高度，充分认识加强地方立法工作的重大意义，进一步增强使命感、责任感和紧迫感，自觉地把加强地方立法与完善中国特色社会主义法律体系结合起来，与维护社会主义法制的统一、尊严和权威结合起来，与推进我省改革发展稳定的具体实践结合起来，努力把立法工作融入到建设富裕文明和谐新青海的各项工作之中。
二、以党的十七大精神为指引，牢牢把握地方立法工作的总体要求和主要任务
党的十七大强调要全面落实依法治国基本方略，提出了确立社会主义法治理念这一重大命题，同时还就加强立法工作提出了新要求，指出要“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”，进一步明确了立法工作的基本原则和总体目标。这一新的目标和要求，体现了党中央对全面贯彻落实科学发展观的高度重视，为地方立法工作指明了前进的方向。适应新的形势和任务，我省立法工作的总体要求是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，按照党的十七大、省第十一次党代会和省委十一届四次全体会议对民主法制建设的新要求，围绕全省工作大局，突出发展主题，强化“以人为本”、“立法为民”的理念，以提高立法质量为重点，坚持经济立法与社会立法并重，积极推进科学立法、民主立法，突出地方特色和民族特点，使制定的法规更加符合我省实际，更好地体现全省各族人民的根本利益，为闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路，建设富裕文明和谐新青海提供良好的法制保障。
按照这个总体要求，当前和今后一段时期要重点做好以下工作：
（一）坚持科学发展这个第一要务，继续加强经济立法。科学发展观的第一要义是发展。青海作为欠发达地区，当前面临的最迫切的任务就是要加快发展、科学发展。地方立法作为上层建筑的重要组成部分，应该围绕发展，服务发展。目前同全国其它省区相比，我省在经济立法方面仍然相对滞后，还需要进一步加强这方面的工作，为推动科学发展提供更加完善的法制环境。要着眼于加快转变经济发展方式、破解发展难题、提高发展质量和效益，重点制定推进技术创新、加强科技支撑和发展循环经济方面法规。刚刚结束的全国人大常委会会议通过了循环经济促进法，我们要认真贯彻落实，作为地方，尤其要认真调研柴达木国家级循环经济试验区和西宁国家级循环经济试验区建设的政策和法规需求，抓紧制定这方面的法规和条例。要加强规范经济秩序的立法，加大对发展非公有制经济的立法支持，促进市场经济的健康发展，形成有利于扩大开放、科学发展的良好法制环境。
（二）围绕保护生态这个重要责任，加强生态环保立法。党的十七大把建设生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。省委十一届三次全体会议提出了生态立省战略，这是立足于我省在生态上的重要战略地位而提出的重大决策。生态是发展的基础要素，保护生态的根本目的在于确保永续发展。我们要正确处理保护生态与加快发展的关系，牢固树立保护生态就是保护生产力、建设生态就是发展生产力的理念，不仅要把保护生态体现到生产方式和行为方式上，更要体现到制度设计上，坚持在保护中发展、在发展中保护，努力实现保护与发展的“双赢”，不断增强可持续发展的后劲。要按照党的十七大关于“完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策”的要求，进一步加强生态保护方面的立法工作，制定和完善节约资源能源、建立资源补偿机制等方面的法规和条例，为实施生态立省战略，实现可持续发展发挥法制的保障作用。
（三）抓住改善民生这个当务之急，统筹兼顾社会立法。科学发展，核心是以为人本。坚持以人为本，重要的是要解决好民生问题，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，千方百计为群众排忧解难，让各族人民共享改革发展成果。虽然我省经济社会发展相对滞后，城乡居民收入总体偏低，民生水平仍然不高，社会建设仍然滞后，但在制度建设方面我们不能落后，要在继续加强经济立法的同时，更加重视社会领域立法，在社会管理和公共服务上谋划立法良策，积极从立法上加强民生保障，提高农牧民享受公共服务的水平。要重视和加强基础教育、医疗卫生、科技、社会保障、历史文化保护和文化资源开发等方面的立法工作，依法保障和改善民生，促进社会协调发展。
（四）把握维护稳定大局，重视促进社会和谐稳定方面的立法。社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。我省维护社会稳定的任务十分繁重，要坚持促进改革发展与保持社会稳定相结合，在推动经济社会又好又快发展的同时，把维护稳定摆到重要位置，切实抓紧抓好。做好维稳工作，需要综合运用各种手段和方法，特别是要依靠法律法规，提高维稳工作水平。要把协调利益关系作为维护稳定的切入点和突破口，通过立法合理调整各种社会关系和社会经济权利，反映不同社会阶层、社会成员的利益诉求，努力使立法体现社会公平正义。要从我省多民族省情出发，做好民族立法工作，特别是在民族自治地方变通立法方面下功夫、求突破。要在充分调研论证的基础上，积极稳妥地做好宗教事务的立法，包括对寺院的社会管理等方面的单项立法工作，不断提升依法管理宗教事务的法制化水平。
当前，我省立法工作最紧要的任务是要坚持以科学发展观为指导，把解放思想作为强大动力，进一步加大思想解放的力度，坚决破除地方立法工作中不适应科学发展观的思想观念、体制机制和习惯做法，牢固树立“以人为本”、“立法为民”的立法理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为地方立法的出发点和落脚点，把实现公民、法人和社会组织的平等权利，维护人的尊严和基本权利作为立法的重要价值取向，尤其要加强对处于弱势地位人群的权利保护，维护社会公平正义。要认真贯彻依法治国基本方略，正确处理权力与责任、权利与义务的关系，坚持依法执政、依法行政、依法司法、依法办事，坚决维护社会主义法制的统一、尊严和权威。要以求真务实的精神，不断创新立法工作思路，实现由重经济立法向经济立法和社会立法并重的转变，由管理型立法向服务型、促进型立法的转变，由数量型立法向质量型立法的转变，使制定的法规和条例切实体现本地特色，能够解决实际问题，更加符合人民群众的共同愿望和要求。
三、积极推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量
坚持科学立法、民主立法，是党的十七大对新时期立法工作的重要要求，是提高立法质量的基本途径。加强新时期立法工作，关键是要坚持以科学发展观为指导，把科学立法、民主立法的要求落到实处。
（一）做好立项工作，提高立法规划和计划的科学性。编制立法规划和计划，是对立法项目和立法进度进行统筹管理的一项重要措施，是立法工作中的一项基础性工作。科学、合理、可行的立法计划，有利于明确立法任务，分清主次，突出重点，保障立法目标的实现。制定立法规划和计划，一是要坚持围绕中心、服务大局，紧密结合我省经济社会发展的具体情况和实际需要，突出地方特色。二是要突出重点、量力而行，急需的先立，成熟的先立，确保立法的质量和进度。法规立项时，有关提案单位要深入开展调查研究，对立法的必要性、准备通过立法所要解决的主要问题和拟采取的主要措施的可行性等进行深入论证，从源头上把好立项关。三是要坚持立法项目和立法调研项目齐抓共管，滚动发展，有序进行，努力提高立法计划的科学性和实现率。四是要及时做好立法规划和计划的调整工作。立法规划和计划并非是一成不变的，根据需要及时调整也是立法规划和计划管理的一个重要方面。要按照省委十一届四次全体会议提出的工作目标和任务，及时调整立法规划和计划，使立法工作更加符合我省发展的实际需要。
（二）加强省级立法，努力解决我省立法工作中的突出问题。地方立法中，省级立法发挥着对全省具有普遍规范性的重要作用。由于我省是欠发达地区，受各种因素和条件的制约，与全国其他发达地区相比，立法工作相对滞后，主要反映在省级立法进程上。我省有地方立法权的各自治州、自治县经济社会发展水平相近，许多问题都具有共性特征，加强省级立法，对有关问题以省级立法的形式加以规范，可以节约立法资源，减少立法成本，提高立法效果。因此，省人大常委会和省政府要深入研究需要通过立法解决的突出问题，统筹兼顾，科学确定立法项目，加大省级立法力度。法规草案起草工作是立法中重要的基础工作，直接影响到法规的质量和立法工作进程。负责法规草案起草工作的部门要对立法规范的主要内容、确立的主要制度的合法性、合理性、可行性进行深入研究，按要求高质量地完成起草工作，并积极配合做好送审后的修改工作。
（三）完善制度措施，提高立法工作的科学化民主化水平。推进科学立法、民主立法，要有相应的制度措施作为保障。要在实践中不断总结，及时修订完善有关制度，强化工作措施，进一步增强立法透明度和公众参与度。重要法规草案要坚持向社会公布，广泛征求各方面的意见。对涉及广大人民切身利益或专业性强、各方面意见分歧较大的立法项目，要通过立法论证会、协调会、听证会等形式，深入研究论证，科学调整利益关系，在重要问题上达成共识。特别是要妥善处理权力和责任、权利和义务的关系，科学合理地规范法规所涉及的各种社会关系，充分体现公民权利与义务、国家机关权力与责任的统一。从事立法工作的同志，要树立科学民主的工作作风，切实尊重和及时回应社会对立法工作的意见。
（四）整合立法资源，创新立法工作体制机制。创新和改进地方立法工作体制机制，是提高我省地方立法工作水平的必要措施。要建立科学民主的法规立项机制，把代表议案和建议作为制定立法计划的重要依据，并通过向社会征集立法项目等形式，在立法项目来源上实现多元化。要创新法规起草机制，整合立法资源，加强省人大常委会的法规草案起草工作，加大专家学者对法规草案起草工作的参与度，逐步建立起多元化、开放的法规草案起草制度。要坚持和完善统一审议与专门审议相结合的机制，提高审议质量。要逐步建立和实行立法评估制度，通过对法规实施的绩效、法规所取得的社会和经济效益的评价，及时改进和加强相关工作，不断提高立法工作水平。
四、加强领导、密切配合，努力开创我省立法工作新局面
立法工作是一项严肃、复杂的社会系统工程，只有发挥各方面的积极性，才能形成合力、稳步推进、富有实效。
(一)各级党委要加强对立法工作的领导。党的领导是做好立法工作的根本保证。各级党委要从推进依法治国、提高党的执政能力的高度充分认识立法工作的重大意义，切实加强对立法工作的领导，支持人大及其常委会依法行使立法权。要坚持立法决策与改革发展的重大决策相结合，及时提出立法建议，及时审查和批准同级人大及其常委会的立法规划和计划，协调解决立法工作中遇到的问题和困难。要重视人大立法工作机构和队伍建设，为做好立法工作创造必要的条件。
(二)各级人大及其常委会要发挥在立法工作中的主导作用。人大常委会是立法工作的具体组织者和实施者。发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是做好立法工作的关键所在。各级人大常委会要始终坚持在党的领导下开展立法工作，认真落实党委的立法建议，把党的主张通过法定程序制定为地方性法规，通过立法保证党的路线方针政策的贯彻执行。要坚持和完善立法工作中重大问题向党委请示报告的制度，保证立法工作正确的政治方向，实现党的主张和人民意志的有机统一。要进一步完善人大常委会与政府立法工作的联系协调机制，协调解决立法工作中的重大问题。省人大常委会要加强对西宁市、各自治州和自治县人大立法工作的指导，努力把法规草案和条例中的合法性、统一性和技术性问题，解决在立法案通过之前，保证立法工作依法有序进行
(三)各级政府要认真履行在立法工作中的职责。我省事关经济社会发展的大部分地方性法规草案由政府起草，政府在地方立法工作中负有重要的责任。政府及其有关部门要按照科学发展观的要求，坚持统筹发展，从全局的高度把握经济社会发展对立法的需求，适时向人大常委会提出立法议案，并做好法规草案的起草工作。要深入调查研究，吃透实际情况，把握立法工作的切入点，破解地方立法所要解决的主要矛盾和问题，尤其是对法规草案中的一些分歧意见，要及时进行协调，并能够达成共识，为制定高质量的地方性法规奠定坚实的基础。要正确处理权利与义务，公共利益与部门利益的关系，防止部门利益法制化，保证人民赋予的权力真正为人民谋利益。
(四)充分发挥人大代表在立法工作中的重要作用。人大代表作为国家权力机关的组成人员，深深扎根于人民群众，是联系人民群众和国家机关的重要纽带，在立法工作中最有发言权。多年来，我省各级人大及其常委会在立法实践中，都坚持认真听取人大代表的意见，使代表在立法中的作用得到了较好的发挥。今后，各级人大常委会要在拓宽代表参与立法工作渠道方面想办法、出实招，积极引导和协助代表提出立法议案，并在法规立项、审议和修改的过程中，邀请代表参加讨论，在更大范围、更深层次上认真听取代表对立法工作和法规草案的意见建议。各级人大代表要以对党和人民高度负责的态度，积极主动地参与地方立法工作，为提高立法质量、推进立法工作发挥应有的作用。
(五)动员全社会力量参与立法工作。人民群众是改革发展的实践主体，也是社会主义民主法制建设的实践主体。立法工作只有以深厚的社会实践为基础，有社会力量的广泛参与，才能更好地体现人民群众的根本利益。动员全社会参与立法工作是坚持立法为民的重要体现，也是实现立法为民的有效途径。各级人大常委会要进一步建立和完善社会参与立法工作的各项制度，从立法项目征集到法规草案起草、修改，都要广泛征求社会各界和不同群体的意见建议，支持和保证社会各方面有序参与立法活动，为提高立法工作总体水平奠定坚实的基础。
做好新形势下我省的立法工作，任务光荣而艰巨。我们一定要始终坚持以科学发展观为指导，继续解放思想，坚持求真务实，锐意开拓创新，为开创我省立法工作新局面，建设富裕文明和谐新青海作出应有的贡献！