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根据会议安排，由我和大家共同学习立法法。今天，我讲三个问题：一是我国的立法体制；二是地方立法的权限、原则和程序；三是深入贯彻实施立法法的几点思考。
一、我国的立法体制
我国采用的立法体制与单一制国家结构形式相适应，又考虑到各地发展不平衡性及多民族等特点，采用了统一而又分层次的具有鲜明中国特色的立法体制。这里的“分层次”，是讲我国的立法既有国家立法，又有地方立法。在地方立法中，有省级立法，还有较大市的立法和民族自治地方的立法。这里的“统一”，是讲我国只有一个立法体系，即中国特色社会主义法律体系。所谓法律体系，是指国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。关于法律门类，全国人大常委会将我国的法律体系划分为七个：一是宪法及宪法相关法；二是民法商法；三是行政法；四是经济法；五是社会法；六是刑法；七是诉讼与非诉讼程序法。
我国的统一而又分层次的立法体制包括以下内容：
1、法律的制定。全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。
2、行政法规的制定。国务院即中央人民政府根据宪法和法律，对两类事项制定行政法规：一类是为执行法律而制定实施规范；另一类是为行使宪法第八十九条规定的国务院的行政管理职权的事项而制定的管理规范。此外，国务院根据全国人大及其常委会授权，可以对属于全国人大及其常委会专属立法权而尚未制定法律的事项制定行政法规，但涉及犯罪和刑罚、对公民政治权利剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，司法制度等事项除外。
3、地方性法规的制定。省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。
4、自治条例、单行条例的制定。自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。
5、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
此外，立法体制还包括法律、法规案的提出、立法程序和法律、法规的发布等内容。显然，法律体系是立法体制有效运行的结果，有什么样的立法体制就会产生什么样的法律体系。
立法体制分层次，是根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则确定的，这无疑是正确的。现在的问题是，如何体现和保证法制统一？立法法主要规定了以下两方面的内容：
一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。
另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。
二、地方立法的权限、原则和程序
（一）地方立法权限
立法法在规定全国人大及其常委会的专属立法权之后，对地方性法规的权限范围作了原则规定。
1、全国人大及其常委会的专属立法权
立法法第八条规定：“下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”
专属立法权，是指一定范围内规范社会关系的事项，只能由特定的国家机关制定法律规范的权力。对于属于特定国家机关专属立法权限的事项，其他任何机关非经授权，不得进行立法；如果其他机关未经授权又认为必须立法，也只能向专属立法机关提出立法动议，而不得自行立法。
全国人大及其常委会的专属立法权，是地方立法的“禁区”，在地方立法过程中必须严格把握，不得闯这个“禁区”。只有在这个“禁区”之外，地方才可以立法。
2、地方性法规的权限范围
立法法第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”
根据这一规定，地方性法规的权限范围包括三个方面，也就是说可以就以下三类事项作出规定：
第一，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项。这一规定是指，在有上位规定的情况下，为保证法律、行政法规的实施，地方性法规可以制定执行性的规定。这一类立法，在立法实践中被称之为实施性立法或实施性法规。有两个问题需要注意：一是地方应对确有必要作出具体规定的事项制定地方性法规，哪些方面需要规定就规定哪些方面，不要作不必要的重复，更不要另构什么法律体系。前面讲过，我国只有一个法律体系即中国特色社会主义法律体系。二是应当以法律、行政法规为依据作出具体化或补充的规定，但不得同法律、行政法规相抵触。这就是我们平常所讲的地方立法要在细化或补充上下功夫。
第二，地方事务中需要制定地方性法规的事项。所谓地方性事务，是指具有地方特色的事务，它与全国性的事务相对应。这一类立法，在立法实践中，被称之为自主性立法或自主性法规。比如，国务院制定了自然保护区条例，要求一区一法，但国务院不可能也没有必要对全国的每一个自然保护区进行立法。这一立法任务，只能由地方根据实际情况进行立法。我省制定的青海湖流域生态环境保护条例，就属于根据地方事务需要制定的法规。
第三，全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。最高国家权力机关的专属立法权，是地方性法规的“禁区”，无论国家是否制定法律，地方都不能作出规定，否则地方性法规就是越权，是无效的。对于最高国家权力机关专属立法权之外、国家尚未制定法律或行政法规的事项，则允许地方性法规先行作出规定。在实际立法过程中，即使允许地方先行作了规定的，如果涉及中央统一管理的事项，地方也不宜作出规定。这一类立法，在立法实践中被称之为创造性立法或创造性法规。在国家立法出台前，地方可以先行制定地方性法规，以解决地方的实际问题。但中央一旦立法，由于法律、行政法规的效力高于地方性法规，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定即为无效，制定机关应当及时进行修改或废止。
3、自治条例、单行条例的权限范围
（1）根据立法法第六十六条的规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。这里有两层含义：第一，制定自治条例、单行条例的权限，是人民代表大会，而不是人大常委会；当然，人大常委会作为人民代表大会的常设机关，要提请在人民代表大会审议通过自治条例和单行条例前作大量的工作；第二，依照当地民族政治、经济和文化的特点进行立法。
（2）自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定，作出变通规定。同时，立法法还对不得变通的事项作了明确的规定。
（二）地方立法原则
1、立法原则
在讲地方原则之前，我先讲一下总的立法原则。这对于我们深刻理解地方立法原则会有一定的帮助。
（1）立法的法治原则。法治是现代社会的一项重要标志。而立法是建设法治国家，实现国家生活的法治化和法治生活现代化的前提和基础。立法的法治原则要求立法权的存在与行使应有法律依据，立法活动的各个环节都要依法进行。立法法第三条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”
（2）立法的民主原则。立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法应以维护人民和国家利益为宗旨，不断拓宽民主立法的渠道，通畅民主立法的渠道，保障立法主体、立法活动的过程和立法程序的民主性。不允许任何个人、组织或国家机关侵犯公民的民主权利，保证我国立法的人民性和民主性。
（3）立法的科学原则。立法法第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”立法工作是一项科学性很强的工作。立法者必须首先构造立法蓝图，作出立法决策，采取立法措施，自觉运用科学理念指导立法，使得立法符合立法发展规律和本行政区域的实际情况。在立法过程中，要坚持从实际出发与注重理论指导相结合，客观条件与主观条件相结合，原则性与灵活性相结合，稳定性、连续性与适时变动性相结合，总结借鉴与科学预见相结合。
2、制定地方性法规应当遵循的原则
（1）根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则。地方性法规的特征之一是具有地方性，也就是说，第一，制定地方性法规的主体，只能是地方国家权力机关；第二，地方性法规的内容应适应地方的实际需要，解决本行政区域的实际问题；第三，地方性法规的效力，只限于本行政区域，超出本行政区域即没有约束力。在制定地方性法规的过程中，无论是制定实施办法，还是制定自主性法规，都要根据本地方的实际需要，有针对性地立法。那种贪大求全的倾向是不可取的。另外，地方性法规所规范的事项，应只限于本行政区域，不能超出这个范围。如果超出范围，即使制定出来，也无法得到有效实施。
（2）不同法律、行政法规相抵触的原则。不抵触原则，主要包括以下内容：一是地方性法规的制定，要有利于国家法制统一，只能由法律规定的事项，地方性法规不得涉及；法律法规已经作出规定的，地方性法规不得与之相违背。二是在地方性法规的制定中，应充分发挥地方立法的主动性和积极性，通过制定地方性法规，结合本地方的具体情况和实际需要，因地制宜，保证宪法、法律和行政法规的实施，同时有针对性地解决地方事务。对于国家专属立法权之外的事项，由于国家处于改革时期，国家立法不能一步到位的，地方可以先行立法，为国家立法积累一些经验。当然，在国家立法后，如果地方的某一项先行立法与国家新制定的法律、行政法规相抵触，则应及时修改，以保证与上位法的统一。
3、制定自治条例、单行条例应当遵循的原则
立法法第六十六条第一款中规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”前面已经讲过，制定地方性法规应遵循两个原则，即在法律规定的权限范围内，根据本行政区域的具体情况和实际需要，遵循不同宪法、法律和行政法规相抵触的原则。而自治条例与单行条例的制定原则只有一条，即依照当地民族的政治、经济和文化的特点。根据这一原则，自治条例和单行条例在权限范围内可以对法律和行政法规予以变通。地方性法规的制定权，主要是为了保证地方更有效地管理本行政区域的各种事务，体现的是宪法的“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。自治条例和单行条例制定权，主要是为了保证民族区域自治机关行使自治权，体现的是宪法规定的“各民族一律平等”原则。
立法法第六十六条第二款规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”
这表明，自治条例和单行条例可以对法律和行政法规进行变通。变通的范围体现在以下两个方面：一是国家法律明确授权可以变通的事项。如婚姻法等法律中明确规定民族自治地方可以根据该法的基本原则制定变通或补充规定。二是国家立法虽然未明确授权，但是不完全适合本民族自治地方实际情况的规定。我国幅员辽阔，地区间经济、文化发展不平衡，特别是民族自治地方与沿海发达地区相比，差距很大，国家立法是面向全国的，难以完全照顾到民族自治地方的特殊情况，因此，有些规定可能存在不完全适合民族自治地方的情况。在这种情况下，自治条例和单行条例依法可以对有关规定予以变通。
在规定了可以变通的事项之后，立法法也对不能变通的范围作了明确的规定。主要体现在以下三个方面：
第一，自治条例和单行条例不得对法律和行政法规的基本原则作出变通规定。
根据地方组织法的规定，地方各级人大负有在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职责。一部法律和行政法规的基本原则，是它们最核心的内容，是法律和行政法规基本精神的体现。如果自治条例和单行条例对基本原则作出变通，那么就是对整部法律或行政法规的否定，当然更谈不上保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内的遵守和执行，这是与其担负的职责相违背的。比如，变通婚姻法，不能变通婚姻法关于婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女、儿童和老年人的合法权益等基本原则。变通民法通则，对其中的自愿、平等、等价有偿和诚实信用原则不能变通。
第二，自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定。
我国宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本制度、国家生活的基本准则和公民的基本权利义务等根本性问题，具有最高的法律效力和权威，是国家统一和各民族团结的前提，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，宪法的各项原则和规定必须得到全面的遵守和执行。因此，宪法的规定是不能变通的，否则，就无法维护国家的统一和各民族的团结。
民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，全面系统地规定了民族自治地方的建立，民族自治地方自治机关的组成和自治权，上级国家机关领导和帮助，民族自治地方内的民族关系等，是各民族自治地方立法的法律依据。如果允许变通民族区域自治法，民族自治地方就否定了自己立法的法律依据，因此，民族区域自治法也是不能变通的。
第三，自治条例和单行条例不得对其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。
法律、行政法规中专门就民族自治地方所作的规定，是全国人大及其常委会、国务院立法过程中，已经充分考虑到维护国家整体利益和照顾自治地方特点和实际情况的需要制定的，对此，自治条例和单行条例就不能再以特殊为由进行变通。
（三）地方立法程序
立法法规定的地方立法程序涉及的条文较多，这里主要结合第六十七条、第六十八条、第六十九和第七十条等条文讲一讲地方立法程序问题。
第 六十七条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”
这一条规定的是，特别重大事项的立法应当由人民代表大会通过。可以说是制定地方性法规的特别规定。对于什么属于“特别重大事项”，立法法并没有作出明确规定。一般来说，凡涉及本地区全局的重要事项或涉及较多数群众切身利益或较多数群众关心的事项，都可以认为是特别重大事项。应当注意的是，立法法的这一规定，只是规定了特别重大的事项应由地方人大通过，但地方人大制定地方性法规的权限，并不限于此，对于属于地方人大职权范围内的其他事项，地方人大也可以制定地方性法规。
我省有立法权的人大及其常委会，都制定了立法程序规定，都是由人民代表大会通过的。
第六十八条规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。
地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”
这一条规定的是地方立法的一般程序，也是我们在实际工作中需要把握的。地方性法规的制定程序是指地方国家权力机关在制定、修改或废止地方性法规方面的活动过程。一般的立法程序大致可以分为四个阶段，即法规、条例草案的提出、审议、通过和公布。立法法对地方性法规制定程序规定得比较原则。我省有立法权的人大及其常委会都制定了立法程序规定，对立法法的规定进行了细化和补充。应该说大家对立法程序是比较清楚的。我这里不详细讲，只是从大的方面讲一讲。
1、地方性法规案的提出
一是向人民代表大会提出地方性法规案和列入议程的程序。大会期间，大会主席团、常委会、各专门委员会、本级人民政府提出的地方性法规案，由主席团决定提交本级人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团决定提交大会表决。代表十人以上联名提出的地方性法规案，由主席团决定是否列入大会议程的意见，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入议程的意见，再由主席团决定是否列入大会会议议程。实践中，向大会提出的地方性法规案，往往是先向常委会提出，经常委会审议后，由常委会决定提请大会审议。
二是向常委会提出地方性法规案的程序和列入议程的程序。
在人民代表大会闭会期间，常委会主任会议、本级人民政府、人大各专门委员会以及常委会组成人员五人以上联名可以向本级人大常委会提出属于人大常委会职权范围的议案。主任会议向本级人大常委会提出的地方性法规案，直接列入常委会议程，由常委会会议审议。本级人民政府、人大各专门委员会向常委会提出的地方性法规案，由主任会议决定提请常委会会议审议。或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常委会会议审议。常委会组成人员五人以上联名向常委会提出的地方性法规案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会审议。
2、地方性法规案的审议
地方性法规案的审议程序，我省一般采取二审制，特殊情况采用三审制和一审制。实行三审制，主要是因为法规中涉及一些重大问题需要协调解决，而通过二次审议又难以完成，为保证法规质量所以再增加一次审议。关于一审制，主要是以下两方面：一是对报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例，一般经过常委会会议一次审议后交付表决；二是适用于对法规的修改，特别是采用修改决定的方式进行修改的法规，通过一审把需要解决的问题都解决了，所以不需要再进行二审。
在审议地方性法规案时，采用专审与统审相结合的机制。有关专门委员会的审议，有利于发挥专门委员会的专业性优势，解决一些专业技术性问题，增强法规的操作性。法制委员会的统一审议，主要是把握合法性、操作性、协调性等方面的问题。只有这两个方面的积极性发挥好了，才能为常委会的审议打下较好的基础。
3、地方性法规案的表决
根据地方组织法的规定，人大会议表决地方性法规草案，以全体代表的过半数通过；常委会表决地方性法规草案，以常委会组成人员的过半数通过。这方面的情况，大家都很清楚，就不多讲了。
4、自治条例和单行条例的制定程序
自治条例与单行条例的制定程序与地方性法规的制定程序基本相同，但也有区别：一是自治条例和单行条例只能由民族自治地方的人民代表大会制定，常委会不能制定。但自治条例案或单行条例案可以由常委会向大会提出，或由其他提案人向常委会提出，经常委会审议后再提请代表大会审议。二是自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。
5、地方性法规和自治条例、单行条例的公布、刊登
立法法第六十九规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。
省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。
较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。”
立法法第七十条规定：“地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。
在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。”
三、深入贯彻实施立法法的几点思考
1、以科学发展观为统领，深入贯彻实施立法法。党的十七大提出了深入贯彻落实科学发展观，进行科学立法、民主立法的要求，这是今后立法工作必须一以贯之的。其实，立法法中已就科学立法和民主立法作了要求。那么，在今后的立法工作中，要把深入贯彻落实科学发展观与进一步贯彻实施立法法有机地结合起来，在科学立法和民主立法方面加强探索和实践，更加注重研究经济社会发展规律和立法规律，增强立法的科学性和民主性。
2、坚持社会公平正义，正确处理权利与义务的关系。公平正义，是社会主义法治的重要目标，是构建社会主义和谐社会的重要任务。只有坚持公平正义，做到合法合理、平等对待，只有坚持社会公平正义，才能正确处理权利与义务的关系，从而维护人民群众的合法权益，促进社会和谐。在立法实践中，应当立足公平正义，防止部门利益法制化，防止立法中的权利义务不对称的问题。要把坚持社会公平正义原则与坚持法制统一原则有机结合起来，在突出地方特色和民族特点上狠下功夫，防止和减少重复立法，增强地方性法规、条例的针对性和操作性。
3、拓宽民主立法渠道，充分体现和反映民意。立法是人们意志和利益最集中的表达和体现方式，民主立法是解决各种不同的利益群体冲突和实现利益均衡的重要手段和途径。民主立法的本质，是保障人民当家作主，把人民的利益诉求和意志主张在民主和法治的框架下充分表现出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志。我省以往在民主立法方面迈出了可喜的步伐，也取得了一定的成绩，今后还应总结经验，拓宽民主立法的渠道和方式，如公开征集立法项目、进行委托起草、公布法规草案、进行立法听证等，通过立法程序的民主化保证立法内容民主性，最终使制定的法规充分反映和体现民意，保障人民充分行使各种民主权利。
4、注重立法效果评估，适应经济社会发展需要。立法效果评估，是检验立法质量和效果的重要一环，从长远讲又是加强和改进立法工作、提高立法质量的重要方式。地方立法的目的在于规范和调整各种社会关系，解决本地实际问题。能否解决本地实际问题，关键要看执行的效果。我们现在已经制定了较多的地方性法规、条例，实施情况到底如何，还存在哪些问题，还需进一步弄清楚，以便根据形势发展的需求，进行及时的修改或废止。在进行立法效果评估时，可以通过执法检查和立法调研等方式。进行立法效果评估，还有一项重要的任务就是为以后的立法提供指导，明确加强和改进的方向及措施，从而推动地方立法工作的深入发展。
立法体制所要回答的问题是哪些机关享有立法权及立法权限在中央与地方、立法机关与其他国家机关之间的划分。