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认真开展地方立法 促进西宁和谐发展
———西宁市人大常委会二十年立法回顾
○ 张晓先
1986年修订的地方组织法明确并扩大了省会城市人大及其常委会的立法权。20年来，西宁市人大及其常委会始终把立法工作摆在重要议事日程，坚持“急用先立、成熟先立、体现特色、质量至上”的立法思路，以宪法、法律、行政法规和本省地方性法规为依据，结合西宁实际，紧紧围绕全市改革、发展、稳定的大局，地方立法工作取得了丰硕成果。截至目前，共制定地方性法规39件，其中废止3件，修改11件，现行有效26件。这些地方性法规的制定和实施，为西宁持续快速健康和谐发展发挥了重要的保障作用。
一、关注民生，顺应民意，切实维护人民群众切身利益
常委会坚持以人为本，突出重点，注意抓住人民群众普遍关心的热点、难点问题，优先安排与广大人民群众利益密切相关的立法项目，努力实现国家利益、人民利益、社会利益相统一，切实维护人民群众的根本利益。在法规的具体内容上，坚持权利与义务、权力与责任相一致的原则，科学合理地规范行政机关职权与公民权利的关系，防止部门利益法制化，防止重权利轻义务、重权力轻责任、重管理轻服务，防止不适当地增加公民、法人和其他组织的义务，损害公民、法人和其他组织的合法权益。如《西宁市公共餐饮具卫生监督管理条例》，对公共餐饮具的清洗、消毒、使用进行了规范，明确禁止使用不符合卫生标准的塑料袋套餐具盛放食品供顾客食用，对保障人民群众的饮食安全和身体健康，减少和预防餐饮具造成食品污染和传染病传播提供了法律保障；《西宁市服务行业环境保护管理条例》规定，在居民住宅楼、医院、学校、行政机关等建筑物集中区域
二、注重实际，突出特色，提升城市管理法治化水平
根据发展的实际需要，制定了一批具有西宁地方特色的地方性法规，为地方事务管理提供了法制保障。一是围绕市容市貌立法。先后制定了关于城市规划、市容和环境卫生、广场管理、市政公共设施保护、房屋拆迁管理等地方性法规。如《西宁市城市市容和环境卫生管理条例》、《西宁市市政设施管理条例》的制定，为依法规范、有序管理城市市容和市政设施，提高市民的环境卫生意识，创造清洁、优美、文明的城市环境，保障人民群众身体健康、促进经济社会和谐发展发挥了积极作用；二是围绕城市环境绿化立法。针对西宁地域、自然环境的特点，先后制定了城市园林绿化、南北两山绿化、全民义务植树等地方性法规。如《西宁市南北两山绿化条例》实施以后，经过多年努力，南北两山的绿化工程已逐步实现了生态、经济和社会效益兼收并蓄，极大地改善了人居环境；三是围绕生态保护立法。先后制定了耕地保护、水资源管理、林业管理等地方性法规。如《西宁市水资源管理条例》通过突出政府主导作用，明确部门职责，规范水源保护的权利、责任与义务，在保护城市饮用水源水质、规范地下水开采、利用等方面作了明确规定，为城市安全供水、合理利用水资源提供了保障。
三、突出重点，稳步推进，社会公共事业立法取得新突破
为了推进社会各项事业的发展，先后出台了社会治安综合治理、保护学校教学环境、防御雷电灾害、出租汽车客运管理、技术市场管理、殡葬管理、个体医疗机构管理等涉及社会公共事业的多部地方性法规。如《西宁市技术市场条例》的出台，为规范技术交易行为，保障交易当事人的合法权益，促进科技进步和创新，确保技术进步和技术市场的健康发展起到了积极作用。西宁地处内陆高原，气候条件变化复杂，是雷电灾害多发区。《西宁市防御雷电灾害条例》作为青海省第一部防雷减灾的地方性法规，强化了法规的保护、教育和引导功能，为维护公共安全、减少国家和人民生命财产损失，有效开展防雷减灾工作提供了法制保障。《西宁市殡葬管理条例》根据现有荒山和不宜耕种土地面积实有量，以及各民族市民杂居的特点，在尊重少数民族丧葬习俗特点的基础上，对丧葬墓穴占地面积和丧事悼念活动以及丧葬设备和用品管理等进行了规范，从保护土地、林业资源和生态环境，实现国民经济可持续发展的现实需要出发，将殡葬工作纳入法制化管理轨道。
四、注重质量，制度先行，科学规范立法工作
一是加强人大及其常委会自身立法制度建设。2001年制定了《西宁市人民代表大会及其常委会立法程序规定》，为规范地方立法活动，提高地方立法质量起到了积极的推动作用。二是建立公开征求立法建议制度。如在编制五年立法规划和年度立法计划时，广泛征求“一府两院”、各区县人大常委会、社会团体和市民的意见，面向社会公开征集立法项目和法规草案。对提出的立法建议，会同有关方面进行论证、筛选后，将一些重要的、质量较高的、具有可操作性的立法建议列入立法计划，进入立法程序。三是建立立法听证制度。就一些重大立法项目的必要性、可行性，或者对公共利益有较大影响及不同利益群体间有明显利益冲突的事项，公开听取社会各界特别是相对人的意见。先后召开《西宁市公共餐饮具卫生监督管理条例》、《西宁市出租汽车客运管理条例》立法听证会，公开征求社会各界广大人民群众的意见，收到了良好的社会效果。立法听证不但从立法源头上体现了民意，也为法规在未来的实施中被严格遵守奠定了群众基础。四是建立专家咨询制度。从2003年起，聘请法学、律师等方面的专家组成立法专家咨询组，对法规草案的论证提出意见、建议，有效地提高了地方立法的科学性、合理性。
五、开门立法，群众参与，提高市民法制意识
一是法规草案向社会公开。对涉及重大问题、群众普遍关注的法规草案，公开登报征求意见,让人民群众直接参与立法。如在制定出租汽车客运管理条例、殡葬管理条例等法规的过程中，许多群众来信来电表达意愿，发表意见，提出建议，其中一些合理的意见建议得到了采纳。二是广泛征求社会各方面意见。在召开立法听证会的基础上，采取召开座谈会、论证会等形式，征求人大代表、有关部门、专家学者、社会各界对有关立法项目、法规草案的意见建议。三是邀请公民旁听常委会会议。会前发出旁听公告，邀请广大市民报名听会。社会对此反映良好，市民踊跃报名。从2002年到现在，先后有200余人次旁听了会议。通过邀请公民旁听常委会会议，特别是旁听有立法议题的常委会会议，使广大市民逐步了解了人大及其常委会行使立法权的程序，提高了地方立法的透明度，增强了群众对地方立法的参与感、认同感。
（作者单位：西宁市人大法制委）