物权法的实施对行政行为的影响/雷 鸿

物权法的实施对行政行为的影响

○ 雷  鸿

民法和行政法是两个不同的法律部门，行政法属公法范畴，规范公权力，民法属私法范畴，规范私权利。物权法是民法的重要组成部分，但它与行政法在保护公民、法人和其他组织的合法权益上是一致的，是重合的。由于物权法是基本法，对物的归属和利用作了基本定位，这就对以维护人民群众的合法权益为目的的行政法产生了重大的影响。行政法是规范行政机关行政权力，维护公民、法人和其它组织合法权益的法，在物权法规定物的归属和利用的情况下，行政法的作用是通过公权力的实现，保证公民、法人和其它组织的合法权益的实现，即私权利是通过公权力的实现来实现。因此，物权法对于执行公权力的行政机关来说，既是限制和规定公权范围的法，也是执法的依据之一，它对行政机关工作的影响是非常深刻的。这种影响体现在以下几个方面：

一、物权法对行政机关的行政理念产生重大的影响

物权法确立的一个基本原则是平等保护国家、集体、私人和其他权利人的物权，这个原则对行政管理理念赋予了新的涵义。

一是破除了国家利益和集体利益优先保护的观念。过去，我们把行政权力看作是维护国家利益和集体利益的工具，将私人利益与国家利益、集体利益对立起来，在私人利益与国家利益、集体利益相冲突的时候，无条件地牺牲私人利益，以保护国家利益和集体利益。物权法不再将这三者的利益对立起来，而是将三者的利益放在法律的天平上一并保护，这在行政管理理念上是一个重大的突破。

二是树立了合法利益平等保护的理念。过去，行政权力代表了公共利益，国家利益、集体利益与公共利益是同一的，至高无上。市场经济条件下，国家利益、集体利益、公共利益并不完全同一，行政权力不再只是公共利益的代表，也不仅只是维护公共利益和国家利益。物权法规定的这个原则表明，行政权力不只是维护国家、集体和私人合法利益的手段，也是维护公共利益的一种手段。这就促进行政机关在维护国家利益和集体利益的同时，也尊重和维护私人利益，促进行政机关将国家利益、集体利益和私人利益放在同一平台上，平等地加以保护，从而改变国家利益和集体利益优先保护的观念。

二、物权法对行政机关的行为方式产生重大影响

      首先，进一步明确了行政机关行政权限的范围，促进行政行为更加规范。物权法对物的归属和利用进行界定，实际上是在公权力和私权利之间划分出一条界线，即通过明确私权利的范围来明确公权力的禁区，从而限制公权力的滥用。物权的排他性是排除权利人之外的一切人的干涉，不仅排除一般人的干涉，也排除公权力的非法干涉。一个时期内，一些地方的相关部门对公民出租自己的住宅进行限制，规定要办理登记、交纳费用、承担相关的管理义务；一些地方随意调整承包地，禁止承包经营权流转等，严重侵害了公民的合法权益。物权法规定，私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。所有权人对自己的不动产和动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。当公民将自己的房屋出租、出售时，任何人包括行政机关不得干涉。农民取得土地承包经营权，在其承包期内，发包人不得调整承包地，承包人可以将其承包经营权转让、抵押或以其它方式流转。对所有权、土地承包经营权等物权，行政机关在没有法律依据或不依照法律规定的程序进行的管理行为都是违法的。这样，面对私权利，行政权受到限制，从而促使行政机关在履行执法职责时，严格执法，不超越法律规定的权限，保证执法行为符合依法行政的要求。

其次，促进行政机关文明执法，使行政执法行为更加人性化。由于物权受法律保护，是绝对权，排除一切干涉，即使是行政执法行为也不能损害权利人的物权。过去，在行政执法中，为了实现执法权，维护执法部门的权威，一些部门在执法手段上常常借助于法律之外的暴力手段，随意损害当事人的物权，如城管执法中，随意没收财产、折秤摔瓶砸摊子等，这种粗暴的执法行为都是物权法所不允许的。所以，物权法的实施必将改变行政行为方式，促进行政行为规范化，行政执法文明化。

三、物权法将促进行政管理体制的改革，提高行政效率

行政管理中有相当大的一块涉及到物权，而涉及物权的行政管理行为往往由不同层级、不同部门来实施，这既不利于提高行政效率，也不便于进行行政管理，更不方便群众办事。物权法针对这种情况作了新的规定，将促进行政管理体制的改革，进而提高行政效率。

第一，将促进同一层级行政管理权的调整，从而提高行政效率。实践中，权利人某项物权的实现，往往是几个部门行政行为的集合。如房屋产权，需要房产部门和土地管理部门的确认，领取房产证和土地使用权证等。物权法对物权的设立、变更、转让、消灭等作了规定，明确要求建立统一的不动产登记制度，这就是说，不动产今后要实行统一登记。这样，原来由多个部门管理的同一个事项，今后要由一个部门统一管理，老百姓过去要到几个部门、跑几个地方才能办的事，今后到一个部门、一个地方就能办成。部门之间的推诿、扯皮没有了，办事的环节减少了，行政效率自然也就提高了。物权法的这个规定要求对行政管理权进行调整，对相关部门的相应权力进行归并，这就要对行政管理体制进行重大改革。

第二，将促进上下级之间行政权力的调整，从而推动行政管理体制改革。目前，各地关于不动产登记的规定都不一样，上下级机关的权限范围也不相同，这不利于社会主义市场经济的发展，不利于提高行政效率。物权法规定，不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。这就是要建立全国统一的登记制度，防止因各地登记规定不同而对物权认识上的不一致，从而影响统一市场的建立。统一登记制度必然促使各地原来由不同层级的行政机关办理的事项，改由统一层级的行政机关办理，使上下级机关之间的权力得到调整。另外，物权法规定的不动产属地登记原则和相关登记制度以及有关所有权、用益物权的规定，将促进具体事项的行政管理权由上级机关向下级机关转移，从而减少行政执法层级，提高行政执法效率。

四、物权法将促进大量行政管理法律、法规和规章等行政依据的修改和完善

物权是公民、法人和其它组织最主要、最基本的权利，也是行政管理常常涉及的权利。在行政管理中，行政行为或增加其利益，或造成其损害，是公民、法人和其它组织与行政机关最容易产生矛盾的所在。现行的大量的行政管理法律、法规、规章中，许多规定都涉及到物权。由于物权法的规定与现行行政管理法律、法规和规章的规定不尽一致，因此，相关行政管理法律、法规、规章的修改和完善，就成为必然之事。行政许可法的颁布曾引起了有关行政法律、法规和规章的大规模修改。物权法的颁布实施也将会引起有关法律、法规和规章的大量修改，有人粗略统计，与物权法相关的法律、行政法规有近70部，这还不包括地方性法规以及国务院部门发布的规章和各地政府发布的规章，如果将这些都算在内，那么，要制定和修改的法律、法规和规章的数量将是很惊人的，而且，还有大量的涉及物权的政策规定等，也要进行修改，因此，这是一项涉及各级国家立法机关和行政机关的全面工作。

现在已经明确要配套制定和修改的法律、法规涉及国有财产管理、促进非公经济发展、征收征用、土地管理等。如城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，土地出让的最高年限分别是：居住用地70年，工业用地50年。土地使用权期满，土地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。房地产管理法规定，私人在购得房产70年后，可通过向国家交纳土地转让金而继续使用。土地使用者未申请续期或不被批准土地使用权由国家无偿收回。物权法则规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。这种情况下，房地产管理法和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例都要作相应的修改。类似的法律、法规和规章有很多，不能一一列举。总之，由于物权法是法律体系中起支架作用的基本法，因此，它的颁布实施不只是对法律体系的完善，更是促进其它法律、法规和规章完善的推动力。

综上所述，物权法对行政行为的影响是全面的、深刻的，行政管理从观念到行为、从依据到体制，无不打上物权法的烙印。深刻认识这种影响，有助于行政机关自觉改进工作，推进依法行政，建设法治政府。

                                                 （作者单位：青海警官职业学院）