对青海基层管理民主工作的调查/温生辉 何世林 张权 熊国昌

对青海基层管理民主工作的调查

○温生辉  何世林  张权  熊国昌

社会主义新农村建设总体要求中，“管理民主”是实现农村牧区经济社会稳定和发展的根本保证。当前，青海新农村新牧区建设试点工作已经展开。为了及时了解情况，掌握动态，我们对全省基层管理民主工作进行了专题调研。

一、基层管理民主工作的进展情况

从调查情况看，全省各级党委、政府围绕落实“四民主”和“五权”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，群众的选举权、知情权、参与权、选择权、监督权，比较系统地开展了基层管理民主建设工作，呈现出五个特点：

一是扩大民主选举范围，落实了农牧民群众的选举权。全省村(牧)民委员会第六届换届选举是在县乡两级不换届的情况下进行的，选举过程中严格按照《村民委员会组织法》的要求，坚持“公平、公正、公开”的原则，精心组织、周密部署、严格依法办事，并制定下发了《青海省村(牧)民委员会第六届换届选举工作实施意见》，明确了选举的方法、时间和法定程序，重点在广泛宣传、培训骨干、加强指导、严格规范、完善制度等关键措施上下功夫，使换届选举工作顺利进行，农牧民群众的参选主动性明显增强，选民登记率96．8％，参选率达到85％，选民登记率和参选率较上一届分别提高了5．3个百分点和1．6个百分点。尤其是青南牧区牧民直接投票选举改变了由户代表选举的传统方式，绝大多数村(牧)委会普遍采用村(牧)民直接提名推选候选人。通过直接选举产生的新一届村(牧)委会，呈现出党员比例、文化程度、妇女干部、少数民族干部比例较第五届不同程度地提高，村(牧)委组成人员的平均年龄有所下降，使一批带头致富能力强、带领群众致富能力强的“双强”型干部进了村两委班子。村(牧)委会内部组织结构、干部队伍结构更趋合理，制度建设日趋完善。

二是拓展村务公开内容，扩大了农牧民群众的知情权。依据各地的实际，调整、充实、完善村务公开内容，在财务、事务、政务三公开的基础上，开展了“五规范一满意”(即规范公开内容、规范公开时间、规范公开形式、规范公开程序、规范管理、群众满意)，使农牧民能够参与村务的事前、事中、事后的全过程，受到群众的欢迎。西宁、海东等人口密集的农业区普遍建立了照壁式公开栏进行公开；环湖牧区实行“一栏(公开栏)一会(村民会议或村民代表会议)一卡(村务公开信或明白卡)”相结合的公开形式进行公开；青南牧区普遍以发放“村务公开信和明白卡”的形式进行公开。玉村县结古镇团结村以前村务不公开，村民对干部有意见，村里工作难以开展。村务公开后，村里大事小事，事事上墙，村民一看心里明白，感到村干部实实在在为村里办实事，为整个村的利益着想，消除了种种疑虑，纷纷支持牧委会工作，使该牧委会经济及社会各项事业得到了较快发展。通过对公开内容和方式的拓展与创新，真正做到了抖出干部的“箱底”，亮出了村务的“家底”，明白了群众的“心底”。

三是规范民主议事程序，农民群众的决策权得到进一步落实。在实现民主选举的基础上，各地注重民主决策制度建设。全省82％的村(牧)民委员会建立了村民会议或村民代表会议制度，制定了比较规范的民主议事和民主决策程序。西宁、海东等农业区根据农民外出打工人数较多，村民大会难以召开等实际，除人口较少的村采取以村民会议为主，村民代表会议为辅，实行决策外，大多数村实行村民会议与村民代表会议相结合、定期与不定期相结合、集中与分散相结合、代表与非代表相结合等多种决策形式。在牧区则根据地域辽阔、居住分散的特点，以村民代表会议决策为主，村民会议决策为辅；以分片决策为主，集中决策为辅；以不定期决策为主，定期决策为辅的决策方式。基本做到了涉及村集体事务和关系村民切身利益的重大事项，均提交村民会议或村民代表会议讨论决定，保障了群众的决策权。

四是民主管理制度不断规范，群众的参与权基本得到保证。民主管理的目标是实现群众自我管理、自我教育、自我服务。目前，全省80％以上的村党组织、村(牧)民委员会依据党的方针政策和《村民委员会组织法》的有关规定，制定了《村规民约》等一些管理制度，西宁、海东、海西、海北、海南等地的一些村还建立了“三会一考核”制度，即每月召开一次村两委联席会议，共同研究重大村务活动；每季度召开一次村民代表会议，讨论村委会工作；每半年召开一次村民会议，听取村委会述职。一些地区还探索建立了由本村全体党员、村民代表、本村乡以上人大代表、村“两委”干部参加的“民主议事日”制度，群众参与村务管理的积极性普遍有了提高。民和、互助、化隆、海晏、共和、贵德、玉树、达日等县通过开展宣传教育，调动了农牧民群众参与的积极性，提高了村务民主决策、民主管理、民主监督的质量。

五是民主监督制度不断落实，群众的监督权得到较好保障。全省84％以上的村选举成立了由村党支部成员和村民代表组成的村民议事会、村民理财小组、村务公开监督小组等组织。广大村民通过这些组织参与村内政务、财务、事务活动，实施对村干部平时工作的监督。村民的监督权得到较好的落实。村干部廉洁自律的自觉性普遍增强。一些地区的村(牧)委会甚至做到了招待费零支出，受到了群众的好评和欢迎。

二、基层管理民主工作需要亟待解决的几个主要问题

1、思想认识需进一步提高。当前，基层不少干部偏面地认为村务公开、民主管理工作是“软指标”，抓不抓无所谓，开展此项工作不主动、不自觉，上级检查的多了，就抓一抓，检查少了，就应付。而相当一部分群众对民主管理、村务公开等事务不关心、不参与。可以看出，由于宣传教育工作尚有差距，少数基层干部和群众对村务公开和民主管理重要性的认识不到位，一些村民不注重维护自己的权益，不关心村中事务，认为村务公开与否是村干部的事，与自己关系不大或无关，参与村务监督的意识不强。有的地方组织领导和办事机构没有真正发挥作用，各部门形不成合力，缺乏工作的协调性。

2、群众参与民主管理很被动，积极性不高。由于村务公开和民主管理工作是自上而下推动的，不是群众自发的，有的群众对这种被动接受显得无奈，从而参与的积极性不高。特别是农业区有的乡村这几年因劳务输出，春播以后一些村的主要劳力基本外出打工，村民会议或村民代表会议很难召开，民主决策、民主管理、民主监督存在走过场现象。

3、村集体经济实力不强，号召力差。一些没有集体经济的“空壳村”，村民只关心自家经营，对村里事务不关心、不热心，存在“事难议、议难决、决难行”的问题，有的村甚至通过“一事一议”决定的事项只要有一户不执行，整个决议就会成为废案，致使村级组织难以有效发挥作用。

4、领导体制和监督体制不顺。农村牧区税费改革后，多数村经费减少，一般只有财政转移支付的这部分经费，因而无法支付村内其他工作人员的报酬，加之村民不愿意无偿为村集体服务，村级组织只好让村干部兼任村务公开监督小组和民主理财小组成员。这种状况使村民会议和村(牧)民代表会议难以发挥其在村务公开、民主监督、民主管理中的作用，监督机制尚不完善，监督力量也显得薄弱，有些地区监督流于形式。

三、几点工作建议

1、提高思想认识，确保三个到位。村务公开和民主管理是一项涉及面广、政治性很强的工作，事关农牧民群众的切身利益和民主政治权益，事关建设社会主义新农村新牧区的大局。各级党委和政府要高度重视村务公开和民主管理工作，认真贯彻落实《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(青办发［2004］44号)，按照《意见》要求，切实确保三个到位：一是认识到位。各级党政领导，尤其是主要领导应从筑牢基础、扩大民主、促进社会主义新农村新牧区建设的高度，充分认识加强村务公开和民主管理工作的重大意义，明确党委、政府在村务公开和民主管理工作中肩负的使命和应尽的职责，增强抓好村务公开和民主管理工作的责任感和使命感，增强推进村务公开和民主管理工作的自觉性、主动性。二是工作到位。各级党委和政府，尤其是县乡党委、政府，应把健全和完善村务公开和民主管理工作作为建设新农村新牧区的重要内容，摆上议事日程，经常研究村务公开和民主管理工作中的重大问题，及时解决工作中的困难，建立村务公开和民主管理工作的组织机构和资金保障机制，不断加大对村委会基础设施的投入。三是责任到位。各级党委和政府，尤其县乡党委政府，要建立村务公开和民主管理工作的责任制。党政主要领导要对本地区村务公开和民主管理工作负总责；分管领导负主要责任。要把开展这项工作的情况列入考核内容，作为衡量党政主要领导和分管领导能力水平和提拔使用的重要依据。

2、积极探索村级民主管理新办法，在全省各村中开展“三制”。一是决策恳谈制。要求各村在制定新农村建设规划和决策重大问题时，要及时召开由村组干部、党员、群众代表参加的决策恳谈会，听取群众对问题决策的意见和建议，对群众的疑惑，村干部当场做出解释。通过面对面谈心交流，消除隔阂，保证决策的科学化、民主化，使新农村建设顺利实施。二是民主理事制。要求各村结合新农村建设，成立“新农村建设理事会”，理事会成员由村民推选有威望、有能力、有公心的老党员和致富能手组成，以此发挥群众在新农村建设中的主导作用。三是点题公开制。各村除按规定时间、内容、程序公开村务外，还要让群众点题公开，进一步扩大群众的知情权，增强工作透明度。

3、履行各自职责，形成工作合力。村务公开和民主管理是一项综合性工作，涉及方方面面。村务公开和民主管理工作领导机构各成员单位应根据本单位的工作职责，经常深入基层调查研究，切实对本单位应该做好的工作负起责任，形成推进村务公开和民主管理工作的合力。一是各负其责搞好相关组织建设。各级成员单位，特别是县级组织、民政、司法、计生、团委、妇联、科协、老龄等部门和组织要指定专人，深入村社，逐村指导村党组织和村委会加强相应的村级组织建设，并协助这些组织建立工作制度，指导开展活动。二是充分发挥宣传部门的宣传教育职能。各级宣传部门要把向广大农牧民宣传《村民委员会组织法》和中办发17号、青办发44号文件作为重要职责列入议事日程，通过各种新闻媒体开展宣传教育活动。同时，要根据不同的宣传对象，编写通俗易懂、适合不同对象学习的材料印发到广大群众手里，努力做到家喻户晓、人人皆知。三是帮助做好村级财务管理工作。各级农牧部门要在加强县乡农经部门建设的基础上，帮助村委会加强对村财会人员的培训，指导农经部门建立对村财务的年审制度，并将年审工作与村财务人员的培训结合起来，使年审过程变成对村财会人员的培训过程。其它各成员单位也要根据本单位工作性质和任务，深入基层、深入群众，积极开展为农牧民服务、为基层民主政治建设服务、为社会主义新农村建设服务的工作。

4、加大创新探索力度。一是拓展公开内容。要研究农村牧区新情况，根据形势的发展变化，及时调整，充实公开内容，把群众关心的事项都进行公开。如新型合作医疗、种粮补贴、退耕还林(草)补助款的发放情况等。二是村务公开要与乡镇政务公开同步进行。凡是乡镇政务公开中涉及到村民利益的，村务公开时要及时反映，实现上下联动。三是村内重大事务的决策管理过程要公开。村中一些重大村务只公开结果，难以做到群众满意和放心，要健全和完善村民会议或村民代表会议议事规则，制定村务公开与民主决策和民主管理相结合同步推进制度。四是认真探索村级财务规范管理问题。要建立定期审计制度、评议村干部制度，充分发挥村级组织的作用，让村干部随时接受群众监督。五是积极探索村务公开的司法救助机制。现有的村务公开政策大多还只是原则性要求，缺乏细化的可操作性规定，特别是对不公开村务、公开不真实、村民提意见不改正等行为的处罚规定不具体，难以操作。为此，要以立法的形式，进一步规范村务公开的内容、形式、时间、程序、监督、处罚等。同时，要建立健全与之相配套的相关制度，如村务公开档案管理制度、村务公开监督制度、村务听证制度等。

5、大力发展农村集体经济，增强村委班子凝聚力。实践表明，村务公开和民主管理搞得好的地方，都是集体经济发展较快的地区，都是农牧民以及干部素质较高的地区。因此，在开展村务公开和民主管理工作的同时，要注重发展村集体经济，把发展村集体经济作为两委班子的重要任务。同时要组织力量，开展大规模的培训、教育活动，提高干部和群众的素质，从而使村务公开和民主管理工作更上一个台阶。

                       （作者单位：省委政研室）