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论中国公务伦理的法制化
——新加坡公务伦理立法及其启示
○刘同德
新加坡公务员清廉与服务效率之高，造成了新加坡不仅是全亚洲清廉指数最高，同时在瑞士洛桑“国际管理发展学院”所公布的国家竞争力报告中，新加坡在全世界投资环境与政府效率的评比上，都居亚洲之冠。这一成绩的取得，应归功于新加坡政府的廉能以及公务伦理立法约束下的公务员良好的公务职业道德。其对中国公务伦理道德法制化建设有着重要的参考与借鉴意义。
一、新加坡公务伦理立法及其实践
新加坡政府经过几十年不懈努力，建立了一整套完整的法律法规，使公务员的公务伦理行为得到了明确、细致地规范，形成了公务人员“不想贪、不能贪、不敢贪、不用贪”的局面，从而有效地保持了政府及其公职人员的廉洁高效。
1、反行贿受贿的制度。新加坡人民行动党一上台，就把公务伦理立法、反腐败纳入法制轨道，做到有法可依，有规可循。先后制定了《反贪污法》、《公务员守则与纪律规定》、《有关财产没收的反腐败法规》、《公共服务条例》，以及“七应”“二十四不应”等法律法规和行为规范。所有的人员都必须严格遵守国家的各项法律法规，官民同罪，在法律面前人人平等，没有任何的特殊和例外。新加坡的公务伦理规范的内容细致，针对性、可操作性强，凡是违反了《反贪污法》和《公务员纪律规定》规定条款的公务员，不是批评教育、停止或调任其他部门所能了事的，而是要绳之以法，轻者伤筋动骨，重则断送性命。
《反贪污法》一共35条，内容全面、具体，可操作性强，惩处严厉。该法对“腐败”、“报酬”等重要范畴进行界定；对犯罪的惩处都作了详细的规定。如《反贪污法》第30条第2款规定，作为公务员或公职人员，当别人向本人行贿时，应当逮捕行贿者并将其送交警察局，如果不这样做又说不出充分理由，应被视为犯罪，应处以500美元的罚款或6个月的有期徒刑，也可两者并罚。
《新加坡公务员纪律规定》多达二百余条，其要求不仅严格，而且规定得十分详尽、明确、具体。如规定：公务员不准收受礼品，只可以收受没有商品价值的纪念品。如果有商品价值又推辞不掉的礼品，收下以后必须立即向主管此方面工作的官员报告，收而不交或瞒报视为贪污罪，无论该礼品价值多少，收而不报就是犯罪行为。报告主管官员并将礼品交出之后，要登记清点，或交国家，或由财务部门对该礼品估价，若由本人付钱买下，还需办理有关票据，方可归为己有。
为使腐败问题能得到及时揭露，新加坡建立了一个独立的、强力的反贪机构———贪污调查局。贪污调查局隶属于总理署并直接向总理负责。在反贪惩腐方面有绝对的权威。《反贪污法》赋予贪污调查局广泛的反腐败权力，贪污调查局长和特别调查员可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人；无需公诉人的命令，可以行使警方特别调查的权力；有权入屋搜查，没收被认为是赃款、赃物的任何钱物或物品；有权进入各部门和机构，要求任何人提供所需的内部资料；有权要求涉嫌者说明其财产的来源，不能说明的可能交由法庭审判。由于法律赋予了特殊的权力，所以该局对发现的问题，很快就得到解决，使贪污腐败现象大为减少。
2、财产申报制度。新加坡《公务员法》规定：每个国家公务员在任职初，必须详细申报个人财产，包括不动产、银行存款、股票、黄金、珠宝等，已婚的公务员必须将其配偶的财产予以申报。国家公务员财产清单经过公证部门公证后，其所属机关的人事部门再将公证过后的财产清单和公证书一并送交反贪污调查局审查核实。国家工作人员任职以后，每年1月2日必须向所属部门的常任秘书申报自己拥有的股票、房地产和其它方面收入情况，还必须申报其担保人、家庭成员所拥有的投资和利息收入情况。各部门常任秘书对每一份报表进行详尽的调查，以了解是否有不法行为。如有怀疑时，应将相关申报书送交财政部与文官部次长审核后决定。如财政部与文官部次长认为有抵触时，命该公务员终止该投资或获利，或许可其继续持有，但给予特别限制。新加坡的财产申报制度使政府有关部门及时了解工作人员的财产拥有状况，对不明收入起到了有力的监控作用，因而极大地增强了国家反腐败的力度。
3、日常考核制度。政府每年发给公务员一本日记本，公务员随身携带笔记本，不得遗失，不准乱丢乱放，随时将自己的活动记载下来。日记本定期接受检查，由主管官审查签名后发还。如果发现有疑点，要交贪污调查局进行审查核实，否则，如果贪污调查局一旦从另外的渠道查明公务员有贪污腐败行为，该主管官也将作为知情不报者予以相应的刑事处分。这种具有“连环保”特征的考核方式，不仅迫使公务员本人而且也包括其主管官员都必须对公务员品德负连带责任。因此，考核非常严肃认真，不走形式，因为一言一行都与自己和他人的前途命运连为一体。另外，为了保证政府官员在经济上清白，政府规定：每年7月1日，每个政府官员都必须填写一份个人财务表格，写明自己的财务状况，包括所欠债务。如果一个官员所欠的债务已超过三个月工资的总和，则被视为陷于“债务麻烦”的官员，他必须向其所属部门领导报告。凡是被视为陷于“债务麻烦”的官员或所填表格虚假者，都必须受到纪律处分，严重者可能被开除公职。另外，公务员服务规范和各项纪律规定都是品德考核的重要内容。
4、行为跟踪制度。这是以贪污调查局为主，有关部门及广大民众配合执行的一项制度。对于所有的公务员，无论其职位高低，尤其是新任职的公务员，暗中派人跟踪，明查暗访他的日常行为，或收到举报后派人跟踪。调查的内容主要是：公务活动或日常生活中是否有违纪行为，尤其跟踪公务员的私生活是否正常，如是否有嫖娼和赌博行为，有无出入酒吧的行为，有无与不法团体往来的行为。如果发现有违纪行为将严厉惩处。行为跟踪制度是一项非常有震慑性的防腐反贪制度，它对规范公务员的伦理行为起了重要的作用，也对新加坡廉政建设起到了不可替代的作用。
5、规定官员不得参与非法投机活动和从事兼职工作。新加坡是个商业社会，股票、黄金买卖，各种期货、外汇交易都很活跃，这些金融活动都有很大的投机性。为避免政府官员参与非法投机活动，政府规定：政府职员不准直接或间接拥有在新加坡营业的任何公司的股份或证券，但可以购买股票市场上公开挂牌的股票，也可以购买土地和住宅。还规定：政府官员借给别人钱时，不准附带利息；在向别人借钱时不准以自己的职务为名，不得做交易；决不允许官员的子女借父母的地位非法经商或营私。同时还规定，政府官员不得从事兼职工作，如讲学等。
6、规定了政府官员的职权和私人事务的界限。主要内容有：(1)任何官员不准直接或间接利用官方信息和官方地位为其私人谋取利益；(2)不准有诋毁政府的言行；(3)不准直接或间接利用职权，或允许他人利用自己的名义，为自己的企业和民间团体谋利益；(4)不准参与各个团体的广告和出版物的活动。
7、对接受礼品作了详细规定。(1)政府官员除个人私交，任何官员不得接受下级人员赠送的任何礼品，包括现金、物品和票券；(2)政府官员不得接受下级人员的邀请出席娱乐活动；(3)政府官员在不便于拒绝接受礼品的情况下，可以先把礼品接受下来，然后向上级报告，并将礼品上交。若是本人需要这个礼品，经上级批准按礼品价格付款。
8、对各部门职员的言行举止等也有明文规定。从穿着、言行、奖惩、津贴、休假、保密到退休等方面规定有几百条。还规定政府官员严禁参与赌博，一经发现，则给予纪律处分。
9、惩罚制度严厉。首先是执法严厉，任何公务员行为失检都要认真追究，绝不放任和迁就。其次是严刑峻法，如一名高级官员因接受商人招待便被判刑，邮递员在节日收小礼也被判刑。有一个狱吏，因收受犯人15元，为犯人代买香烟而被判刑。第三是执法一视同仁，惩罚不分官民。70年代几名部长级官员因贪污而入狱，就是最好的说明。一位曾与李光耀一起争取独立，创建共和国，并且私交很深的部长，因贪污受贿50万元，李光耀对他也毫不姑息，照样受到法律的制裁。李光耀说：“要采取行动对付一个认识多年的密友和部长是很困难的事。但是如果不采取行动，任他逍遥法外，那整个制度就会受到损害。新加坡所建立起来的廉洁制度就会很快削弱而且毁于一旦”。由于执法很严，不论职位高低，都在法律面前人人平等，造成了谁也不敢触犯法律的廉政环境。
二、对公务伦理立法的理论思考
改革开放以来，我国的公务伦理失范现象与行政腐败问题日渐突出，严重损害了政府的形象，降低了政府的公信力，败坏了社会道德风气，对社会稳定构成了威胁。通过对新加坡公务伦理立法及实践的学习了解，本人认为：制度缺失所造成的公务员角色冲突和公务职业道德精神的缺乏，是导致公务员公务伦理素质欠缺和腐败现象滋生蔓延的主要原因。因此，治理公务伦理生态乱象，加强制度建设，需借鉴新加坡等国家的成功经验，尽早实现公务伦理的法制化。这是从源头防止腐败，建设诚信、高效服务型政府的关键。
1、公务伦理立法是国家控制公权力的基本要求。公务人员是国家公权力的行使者，公务人员的行为本质上是一种公权的外化，这是公务人员这一特殊身份的行为特征。因此，应当严格区分公务人员行为和非公务人员行为。比如，廉洁、诚实信用和效率，在老百姓是一种美德。但其对于公务人员而言，则属于法定义务，具有强制性。对绝大多数公民来说，调整其行为的主要规范是道德，法律没有禁止的则可为，否则就会背离法制。但对公务人员来说，恰好相反，设定其行为规范的是法律，法律没有设定的则不可为。而不可为而为之，或应当为而不为之，就是违反法律的行为。此外，对公务员的要求也不同于普通公众。公务员的一些不良行为，如接受礼品、从事经营业、公物私用等，对普通公民来讲可能只是道德领域的问题，而对公务员来讲，则都属于职权的不当使用，都不同程度地影响权力效果，损害政府形象。这种行为的特殊性决定了公务员职业道德不同于其它行业的职业道德，不同于公民道德，应具有强制的约束力。如果公务伦理缺乏这种强制的约束力，公务员不履行法定义务，不可为而为之，或应当为而不为，或不良行为，那必然导致行政伦理失范，造成公权私用、公权滥用，甚至权力寻租，最终必然导致腐败。而公务伦理立法则是实现这一强制力的根本途径，也是国家控制公权力的基本要求。
2、解决“经济人”与“公共人”的角色冲突问题，重在规范约束“公共人”。公务员公务伦理失范的一个重要原因就是公务员角色出现了“公共人”和“经济人”两种角色的错位，致使公务员角色扮演出现故障。一方面,公务员作为“经济人”角色，是经济人领域中的成员，必然以“经济人”利益最大化为行为诉求；另一方面，公务员作为“公共人”，是公共利益的维护者，必须承当特殊职业“公共人”角色，有维护公共利益的一系列责任和义务。两种角色，两种期待，一体两面。在公共权力的使用过程中不可避免会发生角色冲突，尤其是我国当前处于体制转轨阶段，各种制度尚未健全，缺乏对公务员角色扮演的严格规范，致使公务员对自身角色定位不准确，作为自利的、理性的效用最大化者，公务员在其行为选择中，惯常将个人或所属组织的利益凌驾于公共利益之上，追求经济利益的最大化，从而在行政行为中扮演着“经济人”角色。
如何解决两种角色冲突？关键是要规范、约束“公共人”。因为公务员是公权力的外化，正是因为个体成为公务员才有这种特殊性。而这种规范除了靠现有的法律、制度、监督等约束外，还必须从思想领域入手，从自我角度，如自我约束、自我技术和自我伦理、自我关注、自我看管，从忠诚心、良心与认同，以及为公共利益应尽的义务切入。通过对公务员从事公务活动的一整套道德行为规范，如对于公职人员的索贿、受礼、兼职、酬劳、经商和财产等方面，进行强制性立法规定，可以有效地解决两种角色的冲突问题，把外在的法律约束内化为自己的自觉行动，有助于公务员的廉洁自律和依法行政及廉洁高效的服务型政府的打造。
3、公务伦理化必须经历由他律到自律的过程。公务伦理规范处于社会的一般道德规范与法律的交接面，是公务员行为的自律性规范。但个体的道德性是有限的，必须强化公务伦理规范的法制化进程。正如制度伦理学家罗尔斯指出的：个人职责确定依赖于制度，首先是由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德的行为。英国历史学家阿克顿分粥的故事，可以使我们感悟到公务伦理化必须经历由他律到自律的过程。故事说的是，有个小团体由7个人组成,他们想通过制定制度来解决每天的吃饭问题———分一锅粥，但并没有称量工具。他们先后尝试了五种不同的制度。第一个制度，是指定一个人全权负责分粥，但很快大家就发现，这个人为自己分的粥最多，大家认识到这个方法不公平。第二个制度，是大家轮流主持分粥，每人一天。结果是，每个人在一周中只有一天吃得饱且有剩余，其余六天都饥饿难熬。大家认为这种方法不仅不公平，还造成了资源浪费。第三个制度，是大家选举一个信得过的人主持分粥。开始这位品德高尚的人还能公平分粥，但不久他开始给自己和溜须拍马的人多分，分粥又变得不公平。第四个制度,是成立分粥委员会和监督委员会，形成分权和制约。这样做公平基本做到了，可是由于监督委员会常提出种种置疑，分粥委员会又据理力争，等分粥完毕，粥早就凉了。第五个制度，是每个人轮流值日分粥，但是分粥的那个人要最后一个领粥。令人惊奇的是，在这个制度下，七个碗里的粥每次都是一样多。这是因为每个主持分粥的人都意识到，如果七个碗里的粥不一样多，他确定无疑将享受那份最少的。
第五个制度就是最令他们满意也是最合理的制度，与前四个制度相比，它好就好在既公平又有效。它能方便快捷地实现分粥目的，解决吃饭问题，对每个人都没有差异，而且这种公平与有效完全是制度规范下的“道德自觉”。如果单依靠行政人员的自律，就会出现第一和第三个制度的有效率而无公平，第四个制度有公平而无效率，或者第二个制度的既无公平，又无效率。由此，阿克顿先生也由制度一的结果，得出权力会导致腐败，不受制约的绝对权力会导致绝对腐败的结论。只有制度和体制的道德才是深刻的和广泛的，才是具有稳定的引导功能的行为规范。制度伦理中的制度比伦理更具强制性，能更有效地抑制不道德行为。因此，必须进行公务伦理立法来规范公务员的行为，使其内化于心，外化于行，这样公务员的职业操守才会得到极大提高和改善。
4、公务伦理对整个社会的伦理导向与示范作用，决定应对其进行立法建设。政府处在建立社会道德体系的核心地位，有积极的价值导向功能和独特的社会整合功能。而公务员优良的伦理道德表现则是赢得公民信赖的一种资本和手段。公务员作为社会的管理者和服务者，其工作面向整个社会，负责调节社会生活中的各种关系，一举一动都会关系到国家利益或公共利益，都可能对社会产生具有普遍性或较大范围的影响。因此，公务伦理在社会伦理体系之中，实际上是处于主导的地位，并对整个社会伦理道德、家庭伦理道德和其他职业伦理道德等具有强烈的引导和示范作用。也就是古人所讲的“上好礼则民莫敢不敬，上好义而民莫敢不服，上好信则民莫敢不用情”，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”的道理。优良的政风必然造就优良的民风和崇高的社会风尚，从而有利于社会稳定，有利于社会生产力的发展。相反，如果公务员职业道德败坏，行政腐败，政纪松弛，必然引起整个社会风气的败坏甚至造成社会动荡。所以，公务员公务伦理道德建设凸显于整个社会道德建设，处于特别重要的地位。公务员公务伦理道德对全社会的导向性及政治性，决定了它必须要有更大的强制性，这样才是更可靠的道德保障。对于公务员这一职业群体，其公务伦理不能一直处于被“积极倡导”的地位，而应由法律和制度来保障。尤其在市场经济条件下，为防止权力交易、渎职失责、权钱交易、以权谋私、渎职犯罪等行为，必须把伦理道德规范纳入社会的法律规范体系之中。
三、中国公务伦理的法制化趋势
从实践的角度讲，我国处于体制转换、政府转型时期，公务员也处于角色转换的过程中，因此，公务伦理道德建设也将有一个逐步加强与完善的过程，但其最终发展趋势必然是公务伦理的法制化。
1、转型时期公务员角色转换需要以明确的公务伦理规范为保障。随着我国由计划经济体制向市场经济体制转轨，政府也在进行职能转变，即从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变。政府转型从深层意义上意味着公务员的角色转换，它包括理念的转变、社会对公务员角色的期望、对公务员角色的进一步规范，以及个人对公务员角色的认知等。如从理念上看，公务员要实现由管理理念到服务理念、由权威理念到能力理念、由官本位理念到民本位理念的转变。这种转变不是件容易的事，但却是必须去做的大事。政府以管理者自居，往往易生官僚主义，高高在上，指手划脚，冷漠相向，办事待人门难进、脸难看、事难办等种种弊端。而服务职能的缺失，给社会运行带来的不便和低效，更是有目共睹。这些转变绝不是字面上的小变化，而是为政理念上的调整。政府转型能否尽快到位，取决于公务员角色转换的到位程度。因此，中国在改革发展与转型期，对公务伦理道德立法，对公务员行为规范有十分明确的法律规定，使其不能自由发挥、自作主张，更不能违背规范的严格要求，将有利于公务员尽快实现其角色转换和政府职能的转变。
2、党风廉正建设不应替代公务员公务伦理建设。从党风廉正建设的角度讲，由于绝大部分公务员是党员，党风建设和公务员道德建设在实践中往往被认为是一回事。实质上这只是注意了“道德”，而忽视了公务员职业道德所包含的“职业”的特殊性。党风廉政建设的特点主要体现在以下两个方面：（1）在道德建设的层次方面，党风的建设偏重于“高要求、高标准建设”，这与党的先锋队的性质是一致的，这有助于保持领导干部、党员公务员的道德理想人格的先进性和社会道德境界的层次感；（2）在道德建设的途径方面，党风建设偏重于以说服教育为主的内在机制———思想政治教育、批评与自我批评的方法。对于高层次的道德教育，“内在机制”是唯一的建设路径。然而，公务员的道德建设更应该：（1）偏重“最低要求建设”，即对行政行为的正当性、合法性要求，体现现代社会条件下，最广泛的可行性或可接受性的公务员行政道德，如，公务员应该是充分享有正当权利并同时承诺相应责任义务，应该以理性的态度参与行政合作，并正当地践行自己的行政角色等等；（2）偏重于外在建设———制度建设，特别是法律建设，这样对行政行为的制约才能有法可依。实践中，公务员职业道德建设被党风廉政建设所替代，势必削弱公务员职业道德的法律建设。因此，改革发展中应逐步强化公务员公务伦理道德建设，将其提到特殊重要的地位，不能以党风廉正及党纪替代公务员公务伦理道德建设，并尽快将其法制化。
3、中国正处公务伦理道德法制化过程中。我国公务员制度自建立以来就比较重视公务员道德问题。1993年《国家公务员暂行条例》颁布之后,与之相关的立法也逐步走上正轨。针对公务员的贪污腐败问题,从不同层面制定出了一系列的法律法规。1995年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，这成为《公职人员财产申报法》的立法基础；人事部于2002年颁布了《国家公务员行为规范》，从宏观的角度对公务员的行为进行了规范，在很大程度上成为公务员道德的基本要求。
2007年4月国务院颁布了《行政机关公务员处分条例（草案）》。这是建国以来第一部全面、系统、完整、具体规范行政处分的重要行政法规。虽然《公务员法》第九章“惩戒”列出了“玩忽职守，贻误工作”、“弄虚作假，误导、欺骗领导和公众”、“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人牟取私利”、“违反财经纪律，浪费国家资财”、“滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益”等16种不得有的违纪行为，并且规定了“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”6种处分种类，但如何认定违纪行为、如何量纪惩戒、遵循什么样的程序等等，该法并没有详细规定。而这些，都在《行政机关公务员处分条例》中得到具体充分的体现。如：负有领导责任的公务员个人决定重大事项将被开除；公务员巨额财产来源不明将被记过或者记大过；公务员包养情人情节严重者将受开除处分；公务员在企业中兼任职务情节严重将给予开除处分；公务员参与赌博色情活动将给予撤职或者开除处分；公务员非法出境或违反规定滞留境外不归将被开除；行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别等。条例的颁布实施，对于严肃行政纪律，规范公务伦理，建立廉洁、勤政、务实、高效的政府，保障国家公务员忠于宪法、依法行政、认真履行职责，提高行政效能，将起到至关重要的作用。这些法律法规的制定显示了我国对公务员道德问题的重视。
4、制定《公务员道德法》将成必然趋势。我国法律法规在规范公务员公务伦理行为方面正处在不断建设和完善的过程中，单行的《公务员道德法》势属必然。一是现行的《行政机关公务员处分条例》没有涵盖国家公务员整体，如立法机关、司法机关等，需要一部整体性的对国家公务员公务伦理道德进行规范的法律。二是不管是《行政机关公务员处分条例》，还是已实施的《检察人员纪律处分条例（试行）》，都没有上升到法律层面，约束具有其有限性。只有当上升到法律层面时，这种约束才会具备最高效力。三是其他国家的率先实践，成效突出。1978年,美国通过了《公务道德法》,1980年,又通过了《公务员道德法》,1989年，国会通过了布什总统提交的《美国政府行为伦理改革法案》。韩国于1981年颁布了《韩国公职人员道德法》，日本则于1999年通过了《日本国家公务员伦理法》，加拿大、墨西哥、澳大利亚、阿根廷、巴西、新西兰和欧洲各国也都先后颁布了道德法典。因此，借鉴其他国家的经验，根据我国的司法实践与具体国情，有必要将公务伦理道德的一些底线伦理层次的要求直接上升为专门的《公务员道德法》，从而有利于保障国家公务员忠于宪法、依法行政、认真履行职责，提高行政效能，也有利于廉洁、勤政、务实、高效的政府的建设。
（作者系省人大常委会副秘书长）