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以人为本立法理念的集中体现
——写在《青海省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》出台之际
本刊记者 文 雅
———车祸猛于虎
随着经济社会持续、快速发展和人民生活水平的不断提高，我国机动车保有量快速上升，安全隐患剧增，事故居高不下，从二十世纪80年代末我国道路交通事故年死亡人数首次超过五万人至今，我国交通事故死亡人数已连续十多年居世界第一，交通事故死亡人数是居世界第二位国家的两倍。以2002年道路交通事故死亡10.9万人计算，每天约有300人丧生于滚滚车轮下，相当于每天掉下一架飞机。
而我省注册机动车辆由“九五”末的167882辆，上升到“十五”末的407531辆，五年间机动车辆增长了142﹪。由于车辆骤增，使道路交通压力不断加大，道路交通安全问题日渐凸显，道路交通事故已成为各类事故中的“第一杀手”，从而严重威胁着人民群众的生命安全和公私财产安全。据统计，2005年，全省安全生产事故1976起，死亡879人，其中道路交通事故952起，死亡736人，道路交通事故发生率占总数的48﹪左右，死亡率占总数的83﹪左右，万车死亡率16，比全国平均水平高6个点；2006年，我省安全生产事故2104起，死亡796人，其中道路交通事故909起，死亡662人，道路交通事故发生率占总数的43.2﹪左右，死亡率占总数的83.2﹪左右，万车死亡率15.3，高于全国万车死亡率6.2的平均水平。2007年1—6月，全省共发生道路交通事故481起，其中死亡275人、伤545人、直接经济损失121.95万元。
血淋淋的数字无不向世人警示：车祸猛于虎！
自
———开门立法，广纳民意
《青海省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）在起草、论证阶段，省人大内务司法委员会就提前介入，与省政府法制办、省公安厅等相关部门进行调研、召开座谈会征求意见，共同研究、修改。同时，还书面征求有关城建、保险部门及省内多家客货交通运输企业和各州（地、市）人民政府以及省内多家交通运输企业的意见、建议。在对送审稿进行修改，形成草案后，将草案全文刊登在《青海法制报》和青海省门户网站上，并在《青海日报》刊登草案征求意见的通知，广泛征求社会各界的意见、建议。
在参考吸收各部门、单位和个人的合理意见和建议，对草案进行反复修改后，于
2006年7月7日，《办法（草案）》经省人民政府第53次常务会议审议通过后，提请省人大常委会审议。
2006年11月，省十届人大常委会第二十六次会议初次审议了《办法（草案）》。常委会组成人员认为，根据道路交通安全法和国务院实施条例，制定该《办法（草案）》很有必要。经主任会议研究决定，由省人大法制委员会根据与会人员提出的意见、建议，会同有关部门作进一步研究修改。
会后，法制委、法工委同省公安厅就常委会组成人员提出的主要问题交换意见，并深入到西宁市、湟源县、海东地区进行调研。同时，又召集《办法（草案）》涉及的有关部门、行政管理相对人及专家学者，召开三次座谈会，分别征求和听取了相关意见、建议。
2007年1月，省十届人大常委会第二十七次会议对《办法（草案）》进行了第二次审议。会后，法工委对常委会组成人员的意见逐条进行了研究，并就常委会组成人员提出的主要问题与省政府法制办、省公安厅交换意见；召开两次座谈会，进一步征求部分常委会组成人员、有关部门及专家的意见、建议，就一些重要问题进行了论证。
2007年5月，省十届人大常委会第三十次会议对《办法（草案）》进行第三次审议、修改后，常委会组成人员认为，经过三次常委会审议、修改，《办法（草案）》修改二稿符合法律、法规和我省的实际，已基本成熟。经提请常委会全体会议表决后通过。
至此，《青海省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》在广泛征求各方面意见、建议，进行充分论证的基础上，经过三次常委会会议认真审议、修改后，得以通过。
———关注生命价值，体现以人为本
如果不把人身安全放在首位，那么道路交通安全法规就会失去灵魂。《青海省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的审议过程，处处闪现着生命至上的人文关怀。保护人身安全、尊重生命、以人为本不仅成为审议该《办法》的立法理念，而且还体现在具体规定之中。
道路交通首要的是安全，其次才是畅通。行人相对于机动车而言，明显处于弱势。而人的生命是最可宝贵的。道路交通安全立法，必须体现生命至上、以人为本的原则。已通过的这部地方性法规中，尊重生命、保护人身安全已全面融入其中。
善待生命才是从根本上尊重和维护所有交通参与者的权益。本着这种精神，已通过的法规，也更加突出保护弱势的内容，如关于机动车经人行横道时，应当避让行人的问题。在审议中，常委会组成人员认为，切实保护在交通中处于弱势的行人，应增加车辆在道路上避让行人的规定。为此，在《办法（草案）》修改时吸纳了该建议，增加一条规定，即：“机动车行经人行横道时，应当减速行驶；遇行人正在通过人行横道，应当停车让行。机动车行经没有交通信号的道路时，遇行人横过道路，应当避让。”。
《办法（草案）》对机动车与非机动车、行人之间发生交通事故，责任承担的原则和具体赔偿的比例作了规定。省人大内务司法委员会和部分常委会组成人员在审议时提出，道路交通安全法第七十六条对机动车与非机动车、行人之间发生交通事故采用的是无过错责任原则，即不是按过错承担责任，而由机动车一方承担责任。道路交通安全法的这一规定，体现了以人为本的立法理念和对人的身体健康和生命安全的重视，也体现了法律的公平和公正。但《办法（草案）》中的规定仍然采用的是过错责任原则，有悖于道路交通安全法的规定。因此，根据建议删去了这一条。
有常委会组成人员建议，恢复《办法（草案）》第三十一条关于公安机关根据道路沿线单位、居住区的机动车出入口交通流量状况，设置让行标志的规定。经研究认为，虽然这一条中让行的规定不妥，但在学校、医院等人员、车辆出入较多单位的出入口与道路的交叉口设置提示标志是必要的。为此，经法制委员会建议，将该条作修改后予以恢复，即“公安机关交通管理部门应当根据道路沿线单位、居住区的机动车出入口交通流量状况，设置并及时更新提示标志、标线。”。
审议时，常委会组成人员建议，我省面积较大，城镇之间距离远、道路里程长，机动车驾驶人长时间驾驶机动车易出现疲劳状况，这也是道路交通事故的重要诱因，建议增加设立长途驾驶休息站点的规定。因此，法制委员会建议增加一条，规定：“交通行政部门、公安机关交通管理部门应当根据道路里程和道路状况，在道路沿线有条件的区域设立长途机动车驾驶人临时休息站（点），并在交通事故易发地段设置警示标志。”。
常委会组成人员在第三十次常委会审议时提出，在学校、幼儿园等单位门前，应当设立人行横道等行人过街设施。因此，法制委员会建议将草案修改二稿第二十八条修改为：“道路交叉路口，学校、幼儿园、医院、养老院门前的道路以及行人横过道路较为集中的路段，应当科学合理设置交通信号灯、人行横道、过街天桥或者过街地下通道。”同时，还提出，草案修改二稿第三十四条规定的设立长途机动车驾驶人临时休息站（点）的规定本意是好的，但落实起来有一定难度，因此，建议删除该条。为预防因疲劳驾驶导致交通事故发生，根据实施条例有关规定，增加一条，规定：“机动车驾驶人连续驾驶机动车超过4小时应当停车休息。”。
许多常委会组成人员和有关部门提出，《办法（草案）》中对行政管理相对人提出了许多要求，规定的义务多，而对管理部门的责任和义务却规定得相对较少。草案章节的设置基本上是按道路交通安全法的体例设置的，但道路交通安全法中设有的执法监督章节，《办法（草案）》中却没有。根据这一意见，建议增设“执法监督”一章，共设六条。同时，在法律责任中增加对交通警察违法行为的处罚规定。
在交通事故处理方面，按照以人为本的精神，强调了对交通事故伤者的救治，重点保护行人、非机动车驾驶人权益。规定了机动车与非机动车、行人之间发生交通事故，损失超出机动车交通事故强制保险责任限额部分，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方百分之十至百分之四十的责任。《办法（草案）》第五十一条第一款对机动车与非机动车、行人之间发生交通事故，但有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车一方已采取必要处置措施的情况下，机动车一方承担赔偿责任的具体比例依据作了规定。在审议和征求意见过程中，各方面的意见分歧较大。为了慎重起见，省人大常委会法工委反复征求意见，并在征求意见座谈会上，又专门就这个问题进行了论证。在此基础上，根据各方面的意见，省人大法制委员会经过认真研究，建议恢复草案第五十一条的规定，同时对该条第一款作必要的调整，删去依据责任程度减轻赔偿责任的规定，只对减轻的比例做上、下限的要求。这样既秉承了上位法有关规定的精神，也增强了该条的操作性。按照上述意见，将其修改为：“机动车与非机动车、行人之间发生交通事故，损失超出机动车交通事故强制保险责任限额部分，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方百分之十至百分之四十的责任。”。
常委会组成人员审议时还提出，草案中收取清障费的规定与道路交通安全法关于“拖车不得收取费用”的规定不一致，所以该条被建议删除。
一条条明确的法规，无不体现了以人为本、便民利民的立法理念。党的十六大提出，要扩大公民有序的政治参与，保证人民群众依法进行民主决策，推进决策科学化、民主化，加快立法步伐，提高立法质量，为全面建设小康社会提供有力的保障。《青海省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》在广泛征求并吸纳了专家学者、管理者和被管理者的意见，经过省人大常委会三次会议审议后予以通过，它的审议、修改过程，充分体现了立法机关以人为本、尊重生命的立法理念。