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党的十六大报告中将“社会更加和谐”作为“全面小康社会”建设的重要的内涵，十六届四中全会又明确提出，要“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，并把它作为政府提高执政能力的重要内容。无论从社会发展的更高层次要求方面更新观念，还是从解决社会现实矛盾的需要方面考虑，把社会和谐作为一种价值取向和政府工作的重点加以确立和推行，都具有深远的意义。而依法行政是政府进行法制建设的核心。
一
自人类诞生之日起，人类就在互相依赖协作中从事各种活动，这种互相依赖协作的总和就是社会。社会是人类活动的产物，社会的发展就是人的劳动方式的变化。人们活动的结果，不仅形成了不断变化的社会关系，还形成了客观的社会结构。因而建设和谐社会是人类自古以来的理想，古今中外许多思想家、政治家都把实现社会和谐作为自己的政治理想，但他们所理解的和谐往往有不同的含义。社会和谐的根本在于社会的公正，让生活于其中的社会成员在享受到必要的物质生活保障的同时，精神舒畅，没有更多的顾虑和担忧。毕达哥拉斯曾对议事厅的权贵们说，“一定要公正。不公正，就破坏了秩序，破坏了和谐，这是最大的恶。”以后的西方思想家对公正和和谐的理解，均是沿着这个思路进行的。西方政治哲学家对“社会和谐”的论述，基本上是从当时社会的不和谐，即社会所面临的具体问题出发，寻找和设计用以求得社会和谐的理论观念。从柏拉图的“理想国”到卢梭等政治启蒙思想家的“社会契约”，从古典政治经济学家亚当·斯密的“经济和谐”到新自由主义思想家格林的“政治和谐”以及罗尔斯的“公平正义”，始终贯穿着对和谐社会理论的种种构想以及实现途径的设计。
和谐社会，简单说是以人为主体的社会和谐发展状态。从研究的角度来看，“和谐社会”有广义和狭义之分。广义上的和谐社会主要是指社会同一切与自身相关的事物保持着一种协调的状态，包括社会与自然环境之间的协调、社会同经济之间的协调、社会同政治之间的协调、社会同文化之间的协调等。狭义上的和谐社会主要是指社会层面本身各个环节、各种因素以及各种机制之间的协调。我们现在所谈论的和谐社会就是指，社会的各个群体能够实现良性的互动，整个社会能够表现出一种公正的状态，社会能够实现安全的运行和健康的发展。［1］
我们今天所要建设的现代和谐社会与前人的和谐社会是不同的：现代和谐社会是建立在大力发展生产力基础之上的，这是它的经济特征；现代和谐社会是在民主与法治基础上有效管理的社会，这是它的政治特征；现代和谐社会存在复杂的社会分工，有着丰富的人际关系，因此不能仅仅依靠道德伦理来维系人际关系，更需要运用法律规范来组织、调节社会关系和调整人的行为，现代和谐社会所铺垫着的是一种浓郁的充满民主和科学精神的法治文化，这是它的文化特征。正因为如此，前人的和谐社会仅仅是理想，而现代和谐社会才是真正能付诸实现的美好蓝图。
二
社会生活的和谐，必须有稳定安宁的社会政治环境和有条不紊的社会生活秩序。而良好的社会秩序本身应该是正义和公平的社会，而法治正是以正义和公平为目标和手段。因而法治社会是构建和谐社会的前提和保障。要依靠法律制度来推动和谐社会的构建，来保障和谐社会的实现，引导全社会公民遵守法律，维护和谐的气氛。所以和谐社会离不开法律的支持，离不开法治的支撑。在现代文明建设中，法治追求的价值准则和目标是社会和谐。在社会生活中，有各种各样的规则。社会规则是根据社会生活需要制定的，体现在法律和各种规章制度中，是为了使我们的生活环境更加有秩序。只有人人遵纪守法，才能形成良好的社会秩序和社会环境，才能实现社会和谐。依法办事，遵纪守法，就应在思想观念上确立法律的权威性、至上性。人人都接受法律的约束，人人都从遵守法律中获得自由；人人都享有法律的保护，人人也都负有维护法律的责任。社会主义的本意就是以社会为本位的社会，是共同的、互助的、和谐的社会，是以公平正义精神为灵魂、为引领的社会。而法律恰恰就是人类的公平正义之术。当前中国经济社会发展取得了很大的成就。但我国存在的一些社会问题仍十分严峻，例如农民失地和城市拆迁引起的社会矛盾依然存在，城乡之间、区域之间、行业之间的收入差距进一步扩大，就业局面依然面临长期困难，腐败现象仍然较为严重，可持续增长受到资源、能源和环境的严重制约等等。可以这样认为，我们目前在社会和谐方面也同时面临着改革开放以来新的严重挑战。如果这些问题拖延不决，势必影响社会稳定与发展。因此，要达到社会和谐，必须从法治和依法行政角度入手，正视以上问题和矛盾的解决。没有法律的调整和支撑，社会公平正义目标就不可能实现，实现和谐社会也就成为一句空话。
三
建设社会主义法治国家，是我国人民当家作主的本质所决定的，也是建立社会主义市场经济的内在必然要求。法治为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又是法治的核心。依法行政是法治国家在行政管理领域的集中表现。在一个法治国家，实际上存在两方面的守法问题：一个是老百姓要守法，一个是政府要守法，二者中更重要的是政府要守法。法律本身就是政府制定的，如果政府不守法，那么这个国家就不能称其为法治国家，老百姓的权利也无法得到保障。所以，法治的关键是“依法治官”，就是政府首先要守法，只有政府守法，法治才有可能。我们所说的法治不是治老百姓，更主要是治理、规范行政权力。所有的行政权力必须来源于法律，按照法律的规定行使，违反法律要承担法律责任。这是依法行政的根本要求。［2］
不奉行法治，就不可能有依法行政。因为依法行政不是孤立的，依法行政需要权力机关加强立法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民良好的法律素养，以及来自各方面的监督等等。没有法治的大环境，就谈不上依法行政。而依法行政又是依法治国的核心、难点，以至终点所在。法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展，以及和人民切身利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实。行政机关在法治建设中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，法治建设就失去最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面将变为徒劳。正因此，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”［3］
依法行政是法治的难点所在。行政机关行使权力的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服从；行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方式上的这些特点，使人们习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力。依法行政的困难，也就是法治的困难。实践已经充分证明了这一点。如果依法行政不能取得成效，则法治最终也难以实现。依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则，它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政［4］。
因而，由于政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域，依法行政能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，达到建设和谐社会的目标，直接关系到构建和谐社会的成败。
四
通过以上内容，笔者认为构建和谐社会政府依法行政的途径和要求有以下几个方面：
1、树立依法行政的理念，严格依法行政，维护群众利益。
依法行政和构建和谐社会是同一主题的不同层面。我们要彻底否定陈旧的行政思维定式，把“权力来源于官”向“权力来源于民”转变，把政府“权力本位”向公民“权利本位”转变，把“无限政府”向“有限政府”转变，把“公权力保密”向“私权利保密”转变，把以法“治民”向依法“治官”转变，把“公民责任”向“政府责任”转变。通过转变观念，正本清源，增强政府作为公众利益维护者和公共物品提供者的作用。
认真实行执法责任追究制度，明确执法主体，落实执法责任，使执法目标具体化，执法责任明晰化，从而有效地避免执法主体不清、责任不明、推诿扯皮现象。充分发挥政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上的职能，树立勤政、廉政的良好形象，维护好人民群众的根本利益。
2、加强法制教育和宣传，增强领导干部和群众的法律意识。
和谐社会崇尚以人为本、以民为本，它与人治的“官本位”是完全不同的。目前，一些地方的少数领导干部由于受封建特权思想和计划经济思维方式的影响，长官意志比较严重，依法行政的自觉性还不高，甚至还存在“权大于法、权重于法”的错误观念，自觉不自觉地出现“以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法”等行为。一些群众法制意识不强，他们在正当权益受到损害时，不是运用法律武器维护自身的合法权益，而是习惯于拉关系、找熟人，千方百计寻门路。部分政府工作人员不注重依照法律条文处理问题，习惯于按上级指示和凭老经验办事。
实现依法行政，责任在政府，关键在领导。各级党政领导干部要带头学法、知法、懂法、守法，不断增强法律观念，提高法律素质。要克服特权意识，将自己的言行置于法律的约束之中和广大群众的监督之下。
3、加强和完善行政立法，建立公正的社会制度，推进社会和谐有序发展。
制度和谐是和谐社会之本，和谐社会需要健全完备的行政法制体系。改革开放以来，形成了比较系统的行政法律制度。但是，在依法行政实践中，行政法制建设的不完善是直接影响社会和谐的体制性因素之一。构建和谐社会要求完善行政立法，提高立法质量。应从维护国家法制统一出发，坚持行政法规不得同宪法和法律相抵触，下位法不得同上位法相抵触，规章之间不得相互矛盾的原则，为依法行政奠定良好的法律基础。在法规的制定上，要充分发扬民主，建立广泛的公民参与的机制。在社会政策的决策过程中，让社会群体广泛地参与，否则便是不公正的。建立公民广泛参与社会政策决策的机制必须使决策信息公开化、决策过程民主化。坚持以广大人民的根本利益为出发，兼顾不同阶层的利益，制定科学合理的行政法规与行政规章。同时加强对法规、规章的备案、审查、清理和解释工作。
4、建立健全行政执法监督机制，对违法和不当的行政行为予以追责。
法治的核心在于“治官”。构建和谐社会必须实现行政权力的和谐运用，防止行政权力的滥用和行政不作为行为。政府官员的廉政建设是和谐社会的基石。强化行政执法监督，就是把遏制腐败作为重点，使行政执法真正按法规办事，防止行政执法不当所引起的群众上访和引起的矛盾。对于行政违法行为坚决予以追惩，构成犯罪的由司法机关按法定程序予以处理。疏通和完善意见表达机制和信息披露制度，提高透明度，让各阶层的利益相关者能充分表达自己的诉求，把人民监督政府落实到实处。只有这样，才能实现行政的效率与公平，构建社会的长期稳定与和谐［5］。□
注释：
［1］中央党校社会学教授吴忠民：《“和谐社会”释义》《前线》2005年第1期
［2］马怀德：《依法行政的基本要求与热点问题》载《学习研究》2004年6期
［3］ 1996年2月8日江泽民总书记在中共中央举办的法制讲座的讲话。
［4］应松年：《依法行政论纲》载《中国法学》1997年第1期
［5］参见王吉安：《依法行政与构建和谐社会》载《人民日报》2005年4月27日
（作者单位：青海民族学院法学院）