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饮用水安全问题，是关系广大人民群众的健康的大事。对此，党和国家历来十分重视。去年底，胡锦涛总书记对饮用水安全问题作出重要批示，指出：“饮用水安全问题关系到广大人民群众的健康，必须高度重视。要通过科学论证，研究采取治理污染、改进自来水净化处理等措施，从根本上解决问题，把以人为本真正落到实处。”在今年三月召开的中央人口环境资源工作座谈会上，他又指出：“要把切实保护好饮用水源、让群众喝上净水作为首要任务，”温家宝总理明确提出要“加强对城乡污染源控制，保护饮用水水源地，保障群众饮用水安全。”在今年政府工作报告中再次强调：“加强饮用水源地保护”，“我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新空气，有更好的工作和生活环境。”中央领导同志的这些指示，对践行“三个代表”重要思想，落实科学发展观，做好水污染防治、保障人民群众饮用水安全，具有重要的指导意义，我们要进一步贯彻落实。 水资源是典型的公共产品，饮用水的供给与人民群众日常生活息息相关，获得安全饮用水是人类的基本需求和基本人权。能否安全供给饮用水，关系到水公共管理目标的实现，更关系到人民群众最根本利益的保障。今年“世界水日”和“中国水日”(3月22日)就是把“保障饮水安全，维护生命健康”作为活动的主题。这是当前和今后必须认真抓好的一项“首要任务”。
一、修改《实施〈水法〉办法》的缘由
为防治水污染、保证水资源的有效利用，近几届省人大常委会做了大量工作。1993年以来，先后制定了实施环境保护法、水法办法和湟水流域水污染防治条例，批准了西宁市、海西州、大通县水资源管理条例等法规和单行条例；从1996年起，连续多年对水污染防治、水法和湟水流域水污染防治条例实施情况进行了检查，连续9年组织江河源环保世纪行活动，还就重点地区、湟水流域水污染防治工作进行调研、考察，并向省政府及有关部门、地方政府提出改进意见和建议。这些年所做的工作情况说明，各级人大政府在水污染防治方面付出了努力，取得了一定成效。但我省水资源保护情况究竟怎么样，水污染情况是好转了、有所好转，还是继续恶化?实事求是地分析和判断，大家对水污染总的形势和估计基本是一致的，只是对污染程度的认识有所区别。从这些年执法检查、环保世纪行及调查中各地所汇报的情况看，至少有这么几点共识。
共识之一：水污染问题依然突出，形势严峻。不仅影响工农业生产，而且对人民群众的身体健康带来了很大危害。尤其是工业企业较多和人口密度较大的湟水流域，其水体已经失去使用功能，且不说群众难以饮用，就是农业灌溉都受其害。上个世纪五六十年代沿河群众尚能勉强饮用，而到了七十年代以后或是打井取水，或是靠政府送水，水资源的供需矛盾不断尖锐。目前，农村几十万人不仅饮水困难，饮水不安全问题也很突出，不少地区饮用水中有害物质含量超标，一些地方群众饮用高氟水、高砷水、苦咸水，致使人民群众的饮水安全受到影响，身体健康受到威胁。总的看，在部分地区和流域，水污染已呈现出从支流向干流延伸，从城市向农村蔓延，从农村向牧区发展，从地表向地下渗透。就是说，我们对“水污染形势依然严峻”的认识，从1996年江河源环保行算起，已经延续了10年。
共识之二：“三源”同时污染，污染物排放量此降彼升。就水体污染源而言，主要来自工业废水、城镇生活污水和农村面源污染等三个方面。从掌握的情况看，目前已形成点源与面源污染共存、生活污染与工业污水排放叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合的态势。2002年排入湟水流域废水总量为10959．2万吨，其中工业废水、城镇生活污水占41．4％、58．6％。与此同时，污染物排放的绝对量仍然很大，远远超过水环境容量。例如，废水中的主要污染物化学需氧量(COD)排放量为35674．9吨，超过纳污能力2倍多；氨氮排放量2967．6吨，超过环境容量4．7倍。
共识之三：环保投入仍显不足，湟水流域水污染防治项目进展缓慢。近几年，随着西部大开发战略的实施，在国家的支持下，我省环境污染治理的投资在逐年增加，占CDP的比重也有所上升。但与污染治理的任务和实际需要看，与环境保护计划投资比，还有很大差距。如根据水污染治理目标的要求，水污染防治计划投资，到2007年全省共安排投资31．79亿元，项目104个，其中污水处理工程项目28个，投资14．09亿元；水源地保护工程项目10个，投资6．92亿元。但到2004年底，投资、项目完成情况不是十分看好，主要由于规划资金需求量大，除部分项目已落实资金外，其余资金落实尚需花很大气力。可见，要想完成治理规划任务艰巨，困难很大。
共识之四：有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较突出。环境保护法规定，地方各级政府应当对本辖区的环境质量负责。但在现实工作中，一些地方政府的领导由于注重任期内的政绩，重CDP增长，轻污染治理；重形象工程建设，轻环境基础设施建设。一些地区以财政困难为由，对追求扩大投资情有独钟，唯独对水污染治理投资了了无几。有的地方甚至把污染企业作为当地财政支柱，既不治理，又搞地方保护；有的袒护纵容违法者，干扰环保部门执法。近些年，无论是执法检查，还是媒体曝光，企业违法排污、违法建设现象仍然十分普遍。有的企业“打开设备迎接，关上机器欢送”，明里应付检查，暗里照样排污；有的宁愿缴纳排污费，取得合法排污权，而不愿投资建设污水处理设施；有的有设施不运行，怕增加生产成本。凡此种种与现行的排污费远低于企业治理成本、不足以刺激企业治污有很大关系，所谓“守法成本高、违法成本低”的现象概因出于此。环境影响评价法执行也不严格，有的流于形式，往往先建设后评价，有的建成了也不评价，致使发展与环境矛盾日益加剧。
共识之五：从本省实际出发，及时修改地方性法规。应该说，我省保护环境、治理污染已经有法可依、有章可循。就水污染防治来说，也是如此。但我们究竟能否保护好水资源，促进经济社会可持续发展?能否依法治理好污染，让人民群众唱上放心水?为适应依法行政、依法办事的需要，省人大常委会做出安排，修改《实施〈水法〉办法》，使其更能体现科学发展观的要求，体现以人为本、构建和谐青海的要求。这便是修改这个法规的初衷。
二、安全饮用水牵动委员们的心
《青海省实施〈中华人民共和国水法〉办法》(修订草案修改稿)提请省十届人大常委会第十六次会议审议时，许多委员和列席人员注意到一个有别于以往法规草案审议的亮点———增加了“饮用水安全保障”一章。按常规，以往对法规草案的审议，只审查其合法性、准确性以及操作性，但这次除了对以上几方面进行审查外，首次将“饮用水安全”问题列入了法规，这在全国同类立法中尚属第一次。
在分组审议时，与会常委会组成人员对此表示肯定。认为省人大常委会在立法中坚持科学发展观，把提高立法质量放在突出位置，不断更新立法理念，坚持以人为本，坚持立法为民，将关乎人民群众切身利益的“饮水安全保障”体现到法规中，以保证群众饮水安全，符合与时俱进的精神，具有很强的开拓性和超前性，是地方立法的新突破，此举对国家修改水污染防治法，也有一定的促进作用。
话还得从头说起。3月下旬，该议案第一次提请常委会第十五次会议审议前，我在修订草案修改过程中虽然参与过多次，但仍觉得似乎还缺点什么，此后经过学习中央领导同志关于“让人民群众喝上干净水”的重要论述后，豁然开朗，原来一直萦绕在心的是这件事。“群众利益无小事”，想到农村父老乡亲是为吃水发愁的渴巴巴眼神，一种强烈的责任感油然而升，促使我要为实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益献策、出谋。
笔者认为，饮用水安全与否，是直接关系人民群众健康的大问题。我们应该充分认识加强饮用水安全的重要性和迫切性，在立法中切实保障人民群众的根本利益。省政府提请常委会审议的修订草案对此虽作了个别规定，但表述不集中，不太突出，从落实科学发展观要求看，这一问题还没有引起政府足够的重视。为此，应当将饮用水安全问题给以恰当定位，在法规中予以明确集中规定。鉴于此，在常委会分组审议时，提出了将原草案涉及“饮用水安全保障”的基础上新增6条作为单独一章的建议。此建议发表后，立即得到常委会委员史国枢、刘耀、周立的附议和其他委员的赞同。会后，按立法程序向委员会提出书面建议，经委员会全体会议讨论通过，正式报常委会主任会议并经同意交付常委会全体会议审议。此后，省人大法制委员会将修订草案修改稿及说明印送西宁市、各自治州、海东人大工委征求意见，还到部分州、县进行调研，并多次召开座谈会征求有关部门、常委会法制咨询组的意见。自2001年7月1日，法制委员会统审以来，法规草案整章增加内容，还是第一次。为做好统审工作，保证立法质量，是否单设一章及所增条文，法制委员会召开两次座谈会。这样反复多次，认识终归统一，一致赞同把“饮用水安全保障”单列为第四章，增加了“县级以上人民政府应当加强农村牧区人畜饮水及城镇供水工程的建设和管理，改善城乡居民的饮水条件，逐步解决局部地区群众饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水以及饮用水困难问题”的内容。并规定：“县级以上人民政府应当按照《青海省水功能区划》的要求，建立饮用水水源保护区。县级以上人民政府环境保护部门应当会同建设、卫生和水行政管理等部门，共同划定饮用水水源保护区，经省人民政府批准后公布。”同时规定上述部门“应当在各自职权范围内，加强饮用水水质管理，保护饮用水水源，防治水源枯竭和饮用水污染。”为做好饮用水水源保护，在保护区范围内，禁止五种行为。还对“建立饮用水安全突发事件的应急处理”问题做出了明确规定。上述修改意见经常委会第十六次会议再行审议后，法规修订草案表决稿最终得以全票通过。对此，社会反响很大，省垣媒体纷纷在显著版面给予报道作出积极评价，认为省人大常委会首次将饮用水安全列入法规，保护了生命之水和发展之水；人民群众则众口一辞：省人大立法让群众喝上放心水、健康水，和我们想到一起了，为群众办了一件大好事。
当然，法规修订中对水资源管理职责、水资源保护、水资源配置、建立长效稳定的投入机制，以及建立节水型社会、监督检查法律责任等问题，也做了明确规定。可以想见，这个法规的实施，必将为保证人民群众饮用水安全，保障他们的身体健康，进而对治理水污染，构建和谐社会，促进我省经济社会可持续发展，起到积极的作用。
三、对保障饮用水安全的几点意见
从我省在饮用水水安全保障情况看，目前还存在一些问题和困难，主要是：
饮用水水源地保护立法滞后。至今没有专门针对饮用水水源保护的法规，虽然我省在《实施〈水法〉办法》中专章作出了规定，但还需通过立法解决许多实际问题。
饮用水水源地保护的总体规划和明确的技术政策缺失。由于对这个问题尚未提上政府议事日程，缺乏规划及实施方案，因而难以对饮用水水源地保护实施全面有效的政策指导与技术支持。
饮用水水源地污染源尚未得到有效控制。不少地方以种种理由，恣意侵占水源保护区，使保护区范围不断缩小，水体污染加重，违规开发在一些地方屡禁不止。
投入不足，监测能力有待加强。至今尚无针对饮用水水源地保护的专项资金，部分地区由于资金、人员缺乏，监测能力低，达不到饮用水水源地进行监测管理的要求。
为了切实做好饮用水安全保障，在执行有关法律法规的同时，还应注意抓好这样几项工作：
第一，切实保护饮用水水源地。对饮用水水源地的保护首当其冲的任务是控制污染排放。这些年来，我们注意了对工业及城市废水排放量的控制，但实施情况并不能令人满意。湟水流域是我省水污染防治的重点，但已建污水处理厂生产能力仅8．5万吨，只占污水排放量的1／5。工业废水达标排放已喊了好多年，也常见报道称已达到多少多少以上，但同时也有很多违规排放的现象。必须认识到，达标排放只是控制了工业废水排放的浓度，工业快速发展，工业废水数量的增加必然造成污染物排放浓度的增加。因此绝不能满足于达标排放，而是应该如何在削减排放总量上下功夫。对有害有机物的控制中须从源头抓起，这项工作应与实施清洁生产法紧密结合进行。此外，农业使用大量化肥、农药，也是水体污染的重要来源，应从提倡生态农业，减少化肥、农药的施用量做起，并采用各种生态工程治理农业污染源。这方面，省政府早已发布了农业环境保护规章，切不可定了就完事大吉了，重要的是落实，落实，再落实。
第二，加强对已受污染水环境的水质修复。清除在河流湖库中存留的污染物，是一件必须尽快进行但又是长期进行才能奏效的工作，需要坚持不懈的努力。国内外修复受污染水体的经验教训都表明，修复得越早越容易，花钱越少。英国泰晤土河已经基本改变污染严重的状况，日本琵琶湖的水质也有了明显改善，这都是耗费了几十年时间和不菲投资才得来的成果。我省湟水等流域水体污染程度严重，应下更大的气力，做长期奋斗的准备。这里必须强调的是应把保护集中饮用水水源地的水质放在优先地位。目前，全省集中供水量较大的有西宁、格尔木、德令哈市和桥头、碾伯、川口镇等，集中或饮用水水源保护区13个，基本以地下水为水源。18处地下水供水水源地，部分水源地由于长期超采，造成地下水水位继续下降，水质不断恶化。以西宁地区为例，根据有关监测资料对南川、西纳川、西川等5个地下水监测点进行评价，1999年均为优良，但仅仅几年时间到2002年，有3个较差、2个极差，尤其是胜利公园泉水质中总硬度、硫酸盐、硝酸盐均超标0．48～1．82倍，南川一水厂、多巴水厂1号井的几项指标也超标。可见，地下水的水质正在逐步恶化。西宁二水厂，因河流污染于1998年停产。按集中饮用水功能划分，全省划分为139个。对上述水源地一定要倍加保护，否则，水质有可能在若干年后变坏。
第三，研究编制全省饮用水水源保护规划。有关部门应当按照水法的规定要求，在实施《青海省水环境功能区划》的基础上，组织力量研究编制饮用水水源地保护规划，建立以规划为龙头的自上而下的饮用水水源保护网络，实出抓重点流域、主要水系、跨行政区域饮用水源地功能区划和农村的水源地保护和污染治理，一项一项抓，一年一年坚持，争取早见成效，为民造福。国家确定的重要河流的污染物总量控制计划的具体内容应纳入其中。
第四，建议国家对现行水环境质量及生活饮用水卫生标准进行修改。我国生活饮用水水质标准制定于1956年，此后虽经多次修正，但远远落后于国际同类标准。表现在：规定的水质项目仅23项，而世界卫生组织制定的《饮用水水质准则》中水质指标有132项；忽视了有害有机物指标，上述《准则》有机物指标28种，我国仅4项。鉴于饮用水安全必须依法保障，因此修改完善饮用水水质和卫生标准是当务之急。同时，在污染源没有得到有效控制、水源水质还没有修复改善的情况下，作为保障饮用水安全的最后一道屏障的自来水厂，应当快增加预处理、后处理，改进工艺和技术，确保供水安全可靠。当下，应着力解决硬度过高、水垢过重等问题。
第五，严格水环境、饮用水监测，加强对饮用水市场的管理。目前，对水环境的监测不够严格，只监测少数指标，且用平均值掩盖极端值，用不多测点代表断面水质甚至流域水质全貌。因此，加强监测系统建设，完善监测制度，对于消除水质恶化的隐患，确保群众得到安全的饮用水，是十分必要的。这里还需提及的是，当下饮水市场十分活跃，各种类型的矿泉水、纯净水、富氧水、生态水等等，花样繁多，竞争激烈，还有各种家用、机关、团体、学校等用的净水设备，无不打着保障安全旗号。必须看到，其中不乏违背商业道德的骗人把戏，但至今缺少严格监督检查。针对此，有关质量监督、食品卫生部门应加强管理，督促生产者严把标准关、质量关，使人们真正喝上放心水。
第六，加强行政执法能力建设，强化环境行政执法。环保、建设、卫生和水行政等行政执法部门应各负其责，强化饮用水水源保护监督管理，对重点工业污染源进行在线自动监测，建立信息系统，定期向社会公布重点流域水质污染状况，接受群众监督。制定饮水安全突发事件预警和应急处理机制，严厉查处饮水水源污染事件，同时，加大保护饮用水水源的投入，切实保证人民群众饮水安全。 (作者系省人大农牧环保委员会巡视员)