当前位置：
党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设发生了三个历史性的转变和进步：一是按照十一届三中全会关于必须使民主制度化、法律化的要求，积极稳妥地推进立法工作，经过二十多年的努力，我国已经初步形成中国特色社会主义法律体系，在国家管理上实现了由基本无法可依到基本有法可依的转变。二是以1992年党的十四大提出经济体制改革的目标———建立社会主义市场经济体制为起点，经过十二年的改革和创新，基本上实现了围绕经济建设这个中心，由计划经济背景下的立法向市场经济条件下的立法的重要转变，为经济体制改革和社会主义市场体制的建立和运行，为生产力的发展，提供了法制支持。三是随着中国特色社会主义建设事业的发展，立法的阶段性任务在历经上述两大转变之后，进入了以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以全面建设小康社会为目标的法制建设新阶段。
在看到我国法制建设成效的同时，我们普遍地感到，随着我国经济、政治和社会的发展，随着改革深入和开发扩大，立法质量问题日渐显现。“官本位”、部门利益和地方保护主义等不正确的立法观念和意识程度不同地存在，影响着法制统一，有碍于宪法和法律执行，不利于实现党的主张和维护人民的根本利益，不适应社会主义市场经济体制建立和运行的需要；立法宏观决策水平虽然逐步提高，但仍然存在程度不同的盲目性，与党的重大决策和部署结合不够紧密，还不能完全适应改革开放、发展和稳定的需要；立法技术为越来越多的立法人员重视和掌握，但人大及其常委会组成人员的周期性更替，地方立法工作人员的不足和素质有待提高，影响着立法人员所需要的立法技术知识稳定和提高，由此带来的立法具体规定缺乏针对性和适用性，以及种种不协调、不准确、不严密等问题，程度不同地影响着国家机关依法执行公务的水平，影响着国家机关的协调运行。
江泽民同志在十六大报告中强调：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。胡锦涛同志在纪念全国人大成立五十周年大会的讲话中，把“要进一步加强和改进立法工作，提高立法质量”，作为人大保障实现全面建设小康社会的宏伟目标的首要要求。因此，在基本结束无法可依局面之后，在我国经济体制基本实现由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的形势下，在向全面建设小康社会的进程中，改进和加强地方立法工作，与时俱进，不断更新立法观念，提高立法质量，是当前地方法制建设的重要任务。
一、立法观念必须与时俱进
立法观念是立法指导思想的集中表现。我国是社会主义国家，人民当家作主，党代表人民执政。为了实现党的执政主张，立法观念必须根据党的路线、纲领、政策和方针的调整而更新。社会主义初级阶段经济政治文化发展不平衡，改革的深入进行引发利益调整变动，不可避免地长期存在着大量的、复杂的、非对抗性社会矛盾。因此，还需要国家存在，社会主义的法也将长期存在，但法的功能将随国家职能的调整而演进，更注重保障和实现国家的社会职能，为经济和社会事业的健康发展，人的全面发展和社会的和谐进步提供保障。
立法观念是随着党和国家所面临的形势和任务的变化而不断调整前进的。在全面建设小康社会的历史进程中，国家对内的基本职能在于保护、调动和发挥全中国各族人民的积极性、创造性和奋斗精神，为实现国家富强，人民富裕，社会和谐，民族复兴而奋斗。这就需要进一步实现民主法制化，保障人民的权利，维护人民的根本利益。这对发挥法的社会职能提出了更多更高的要求。根据中共中央的建议，2004年宪法修正案把物质文明、政治文明和精神文明协调发展，尊重和保护人权，保护合法私有财产，根据公共利益需要征用、征收私人财产必须补偿等写进了根本大法。行政许可法较好地体现了宪法修正案的上述精神，把遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性，维护公共利益、社会秩序和公民权益，促进经济、社会和生态环境的协调发展，作为了设定许可的基本目的和原则。由行政许可法体现的立法理念所提示，在我国社会主义初级阶段，在社会主义市场经济条件下，法作为人民治理国家的工具，其制定范围是有限的，不是无所不包的；效力范围应该是有限的，不是无所不能的。凡是法未禁止的，都是公民可以活动的。因此，制定良法要最大限度赋予公民权利和自由。对于公民可以自主决定的、企事业及社会团体中介组织能够自律的，以及国家机关通过事后监督可以管理的事项，不去规定，以利于发挥人的智慧和能力，发挥市场机制的调节作用。凡是法未规定的，都是国家机关不得作为的。因此，制定良法要恰当规定国家的宏观调节和监控职权，严格规范国家机关的管理职责，完善和强化公共服务职能，通过立法明确国家机关及其公务员执行公务的程序和责任，努力做到有权必有责，用权受监督，侵权必赔偿，违法必追究，惩治损害国家、社会利益和侵犯他人合法权益的行为，维护公共利益和秩序，保护公民合法权益，促进社会发展、和谐和稳定。
根据党的十六大、十六届三中和四中全会精神，在当前和今后的立法目的及需求取向，是以“三个代表”重要思想为指导，通过立法活动，首先为实现党在新的历史阶段的执政主张和人民当家作主更好结合发挥作用，增加人民有序管理国家及社会事务的方式，规范国家机关的权力和责任，加快依法治国进程；其次要以科学发展观为指导，围绕经济建设中心，在推进物质文明、政治文明、精神文明全面、协调发展上发挥作用；第三是根据改革开放基本国策和部署，适应经济全球化和完善社会主义市场经济体制的需要，在促进政府职能转变，完善市场经济立法，保障社会主义市场经济体制的建立和健康运行等方面发挥作用。
二、正确认识和行使地方立法职权
我国是单一制国家。宪法和立法法在规定国家立法权属于全国人大及其常委会的同时，基于我国地域广大、发展不平衡的国情，赋予了省和较大市的人大及其常委会根据具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规的权力；民族自治地方人大依据当地民族政治经济文化的特点，在不违背法律行政法规的基本原则，不对宪法和民族区域自治法的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定变通的前提下，可以制定自治条例、单行条例的权力，这也就是地方立法的权限。
从立法实践中我们深深感到，法定的立法权限毕竟是原则的，如何具体把握立法需要是关系正确行使立法权，影响立法质量优劣和地方立法的效果的首要问题。我认为，党的十六届三中、四中全会从完善社会主义市场经济体制和政治文明建设的高度，对当前和今后一个时期立法方向和任务提出了要求：通过立法，建立制度，明确职责，保护权益。因此，今后关于地方立法职权的思考，要跳出片面强调权力的盲区，清醒认识在社会主义法律体系初步形成和全面建设小康社会形势下地方立法的主要任务，从法制统一的要求中进一步确定地方立法位置；在实施法律、行政法规的实践中，找准保证法律、行政法规执行和遵守的切入点；从我省及各地的特殊情况和不同的发展变化中，把握特殊性，选准立法具体的着力点；在国家全面推进改革的形势下，顺应改革需要，及时确定法规调整和创新的结合点，从认识和实践两方面去研究和探索，逐步使地方立法权限具体化，空间明晰化，范围科学化，进一步发挥地方立法的应有作用。
一是要从维护法制统一、保证政令畅通的需要，把握地方立法的职权行使。宪法和地方组织法都规定：地方国家权力机关的首要职责是：“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。这是单一制国家维护国家的统一，政治稳定和社会和谐，实现国家富强、民族复兴的重要条件。立法法赋予了地方性法规进行实施性立法的权限：“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”。这个规定十分清楚地告诉我们，不是所有的法律、行政法规都要作实施性立法，实施性立法所要解决的是地方执行法律、行政法规需要具体规定的事项。重复立法不仅是法繁扰民，而且会产生通过地方立法改变法律解释权的问题，影响法的权威性。
二是实现党的主张，保障党的重要部署的落实。这是维护法制统一并行不悖的政治要求。党的领导主要是决定大政方针，进行政治思想和组织的领导。地方立法由其地位决定，一是在同级党委的领导下，通过实施性立法来实现这一目的；二是为同级党委依法执政，对本地区需要通过法制予以实现的政治要求。
三是满足地方事务管理的需要，即创制性立法。我认为，创制性立法较为具体的反映了权力机关与执行机关、立法与执法的关系。由于司法制度属于全国人大专属立法事项，所以，地方创制性立法主要是解决本地依法行政的具体需要的重要途径。其立法范围一是确属地方特殊事务，国家不可能立法；二是在国家专属立法权之外，地方确需先行立法的事项。但是，不得以国家法不适应为理由，作出与现行法律、行政法规不一致的规定。
地方性法规中如何规定行政权问题，是一个经常遇到而认识又不尽一致的问题。依法行政是依法治国的主要任务。地方行政机关是同级人大的执行机关，地方性法规是其行政的依据之一。为了有利于地方国家行政机关依法行政，地方立法应当而且必须在授予行政机关管理权力的同时，对行政机关使用权力的基本程序和应承担的责任，作出明确、严格的规定。但是，对于国家已经统一规定的行政权责，如法律、行政法规规定的行政许可、收费、处罚、强制等，以及税、费、基金等的设定和调整，上下级行政机关的关系等，不得以创制性立法或者变通立法为理由越权规定；还不能设置地方保护条款，影响社会主义市场经济的运行。
我省是一个多民族聚居的省份，民族区域自治面积占全省总面积的百分之九十八。根据省情的这一特点，重视并做好民族方面的立法工作，对于保障民族地区的发展，进而实现全省的发展和稳定，是我省立法工作的一项重要任务。省级立法能不能充分了解和考虑民族地区的共同性要求，体现和满足保障和促进民族地区经济和社会发展的需要，是衡量我省立法质量的一个重要内容。宪法规定，民族自治地区的自治机关同时又是一级地方国家机关。按照法律规定，除较大市外，与自治州、自治县同级的其他国家机关并不享有立法权。因此，我认为，全国人大常委会法工委有关自治州、自治县主要应根据当地民族的特点，通过制定有变通内容的条例，解决特殊问题，不要制定一般性的实施性规定，与宪法和法律的规定精神是一致的。
三、深入实际，注重调查，努力提高地方立法的适用性
吴邦国委员长说，实践是法律的母亲。法作为上层建筑的一个重要组成部分，是经济基础的反映又必须适应并服务于经济基础，即生产力发展的需要，以有利于经济和社会发展为基本价值取向。根据大法在本地执行的实际需要立法，是法制建设实际需要在立法者认识上的反映。如果说地方特色是地方性法规的生命，那么法规中实际需要的含量多少则是其生命力强弱的标志。提高地方立法质量必须遵循实事求是的思想路线，植根实际，体现特色，把握需要，与时俱进。一是要通过调查研究，了解法律、行政法规遵守和执行中存在的实际问题及其解决办法；二是通过调查研究，掌握确属地方事务需要立法规范的实际问题及实践经验；三是要通过调查研究，了解经济社会不断变化发展的情况，了解国家法制建设调整、前进的情况，从客观变化中选准立法点，推进法的变更和创新，满足发展着的客观需求；四是通过调查研究，了解执法、守法的可行性，处理好法的需要与可能、稳定与创新的关系，充分考虑新立法执行的实践基础，从实际出发，正确地发挥法的制约和引导作用。
四、完善立法机制，整合发挥立法资源作用
领导体制和工作机制的完善和创新，是实施依法治国方略，提高党的执政能力的重要要求。我对完善立法机制有以下建议：
（一）正确认识和处理党的领导、人大立法、政府及有关机关提案和起草者的关系，探索党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的具体途径，在坚持党对立法工作领导的前提下，发挥人大在立法中的主导作用和决定作用，发挥提案机关的法定职能作用，发挥起草者熟悉专门法律制度、知识和实践的优势，努力形成与党的领导机制和立法体制相协调的立法权力运行和资源整合机制。
（二）正确认识和处理代议机关和人民当家作主的关系，积极探索有利于人民群众有序参与立法活动的渠道和方法，努力形成有利于反映民愿、体现民意、集中民智的立法民主机制。
（三）正确认识和处理人大常委会、主任会议和专委会及工作机构的关系，进一步正确发挥常委会主任会议在立法重大问题决策和协调作用，努力形成符合民主集中制原则，有利于提高立法科学民主水平的决策机制。
（四）正确认识和处理统审和专审的关系，建立完善人大及其常委会的工作部门在立法服务中的工作职责和联系方法，努力形成责任明确、分工合理、协调有序，共同为人大及其常委会行使立法权服务的和谐高效的工作机制。
（五）加强立法队伍建设，强化立法组织保障。立法队伍广义而言，包括立法决策者和起草人员，包括党委、人大和政府及其他提案机关的负责人、参与立法工作的人员，立法建议人和全体公民。狭义指行使立法权的人员和为行使立法权服务的业务人员。
立法队伍的素质直接影响立法质量。立法人员应当有坚定的立法为民理念和敬业精神，积极学习的进取态度，科学的思维方法，基本的立法知识和文字能力，务实创新的工作作风。应当从四方面入手，提高立法队伍的政治思想素质和立法业务素质。一要重视和加强立法决策者的观念调整和领导方式改进；二要有计划、有步骤地认真组织好人大常委会组成人员和人大代表的政治、法律知识学习。采取多种方式向他们提供政治、经济和社会信息、立法技术知识。特别是换届后，应及时集中向新当选的人大常委会组成人员和人大代表介绍政情、法律和履行职务的要求，提供立法技术知识，以便他们尽快适应新的职务，行使参与立法活动的权力；三是持之以恒地抓好人大和政府机关立法工作人员的素质教育。人大和政府机关立法工作人员是进行立法工作的“常规军”。要经常有计划地组织他们学习党的路线、方针、政策和法律、法令，采取多种方式让他们知政；经常组织调查研究，了解本地改革开放和经济与社会发展情况，让他们知情；利用各种机会，让立法工作人员参加业务培训和新知识学习，让他们“充电”。四是持之以恒地进行普法教育，不断提高全社会的法制观念和法文化素养，使更多的人不仅关心执法，而且关心并参与立法活动，从而使立法更好地体现人民群众的愿望和要求。
（作者系省人大常委会法工委主任）