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省人大常委会：
根据省人大常委会2016年工作安排，为推动落实2015年7月省十二届人大常委会第二十次会议对全省落实食品药品安全责任工作情况专项报告的审议意见和食品生产加工小作坊食品摊贩从事食品经营活动监管工作专题询问应询承诺事项，协助省人大常委会听取和审议省政府落实情况的报告并开展满意度测评，4月份，省人大教科文卫委员会组织调研组，先后到西宁市及城东区、城中区、城北区，海东市及平安区、乐都区，海西州及德令哈市、乌兰县，海北州及海晏县，通过听取政府汇报、召开座谈会、实地察看等方式，进行了专题调研；并听取省政府食品药品安全委员会办公室、省卫计委、省财政厅、省农牧厅的办理情况汇报，提出了督办意见。现将调研主要情况报告如下：
一、审议意见和询问应询承诺事项落实情况
省委、省政府始终高度重视食品安全工作，自2015年8月以来，省政府以更加积极有为的精神，领导相关部门、各地政府及其食品药品安全监管部门认真按照省人大常委会提出的关于健全监管体制、加大保障力度、强化依法监管、加大监管力度、推进社会共治、落实承诺事项等要求，扎实解决存在的突出问题，全面加强和改进食品安全监管工作，取得了阶段性成效，全省食品安全总体状况保持了稳中趋好的局面。
（一）推进机构改革，健全监管体制。省政府高度重视省人大常委会提出的健全食品安全监管体制的意见，省长郝鹏、常务副省长张光荣先后及时作出批示，提出了按照利于监管、守住底线的原则，确保县级食药监管机构编制、人员、责任三到位，绝不含糊，绝不再拖，同时完善乡镇、街道食品药品监管机构建设，进一步夯实基层监管网底等严格、明确的要求；主管副省长匡湧先后5次主持召开相关会议，督促市（州）加快监管体制改革；省政府督查室、省食药安委办公室先后下发督办通知。经过省政府大力推进，全省食品药品监管体制改革不断深化，一是全省各级食品药品安全委员会及办公室建设全部到位。2015年底，省、市（州）、县（区）三级政府全部组建了食品药品安全委员会及办公室，开始全面履行职责。二是省级机构得到加强。在全省事业单位编制极其紧张的情况下，省委、省政府支持省食品药品监管局增设管理信息中心和食品药品审评中心两个新机构，增加编制65个，增强了我省食品药品安全监管工作的核心力量。三是市（州）、县（区）机构正在加快推进。目前，全省已有西宁、海东、海北、玉树、海南、黄南、果洛6个市（州）印发“三定”方案，行政编制数为144人，新增19人。其中，西宁市、海南州、黄南州为单设机构。海东市、海北州、玉树州成立“三合一”市场监督管理局。海西州“三定”方案待审核后印发。全省46个县（区、行委）均拟设立“二合一”、“三合一”、“四合一”机构，已有海东市、海北州、黄南州及西宁的城东、城中、城北、大通等22个县（区）实施改革方案，其它地区“三定”方案已上报待批。四是乡镇、街道等一线监管力量得到加强。全省已在西宁市、海东市、海西州、海北州落实基层食品药品协管岗位1127个。西宁市正在依托基层工商所组建乡镇（街道）派出监管机构，其中大通县、城东区乡镇（街道）派出机构已开展工作；全市聘请782名乡镇（街道）、村（社区）食品安全协管员和信息员，初步建立了市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级食品安全责任体系。海东市94个乡镇均设立了食品药品安全工作办公室，220名协管员已全部到岗履职，基本实现了乡村（社区）食品安全协管网络全覆盖。省内其他地区也在积极解决这一问题。同时，为夯实一线，农牧部门在全省358个涉农乡镇挂牌建立农产品质量监管站，卫生计生部门将食品安全风险监测点扩大到43个、食源性疾病监测医院扩大到60家。统一、权威的食品监管体系正在逐步形成。
（二）增加经费投入，加大保障力度。省政府高度重视食品安全监管工作的财政保障问题，认真落实省大常委会关于增加食品安全监管工作经费，着力增加基层食品检验检测等经费的意见，省财政厅、发改委等相关部门不断加大食品安全监管工作经费的投入力度，2015年全省累计投入食品药品监管经费2.66亿元，较上年增长8.28%。一是省政府第44次常务会议研究解决4000万元国债资金用于省级食品、医疗器械综合检验检测建设项目。二是省财政年初安排省级食品药品安全监管经费467万元，省人大常委会食品安全专题询问之后，省财政厅又累计投入专项资金3275万元。其中，安排资金1160万元，用于支持基层食药部门购置监管设备、弥补经费不足；安排资金1015万元，通过政府购买食品药品安全协管员服务形式，支持食品药品安全监管队伍建设；安排资金400万元，主要用于食品监督抽查和检测、餐具及餐饮业抽验、食品药品安全信用信息系统建设；安排资金500万元，用于支持西宁市开展食品流通和餐饮服务环节检验检测工作（200万元）和食品药品安全信息化建设（300万元）；安排资金200万元，专项用于支持食品药品违法行为举报奖励。三是省食品药品监管局、省财政厅积极主动向中央汇报，争取中央转移支付经费5811万元和省级检验机构设备采购及食品抽检项目资金2073万元，实施了省级食品检验检测机构基础设施、仪器设备购置、宣传与人员培训等一批重点项目。四是针对基层食品检验检测这个薄弱环节，省发改委积极争取中央投入，下达海南州、海北州、海西州、黄南州食品检验检测机构基础设施建设项目资金6944万元。五是各市（州）、县（区）财政也都加大了对食品药品安全监管部门的专项工作支持力度，2015年共安排资金4031万元。通过以上措施，较好地保障了全省食品药品监管部门监管工作所需。
（三）加强制度建设，强化依法监管。根据省人大常委会关于健全监管制度，强化依法监管，提高执法水平的意见，全省各地、各部门围绕重点问题，做出了一系列努力。在省级层面，一是针对监管责任规定不够全面、细致的问题，进一步完善食品安全监管责任体系。在2013年将食品药品安全纳入目标考核的基础上，又出台《青海省粮食安全省长负责制的实施意见》等制度措施，建立了省长负总责、部门抓落实的粮食安全责任体系。同时，从我省食品检验检测工作相对滞后，严重制约监管成效的实际出发，从今年开始将市（州）、县级食品检验检测工作作为一项重要考核指标纳入目标责任考核体系，进行重点推进。二是针对我省食品安全标准工作需要加强的问题，进一步完善食品安全标准制度体系。先后出台《食品安全地方标准管理规定》、《食品安全企业标准备案管理办法》，推进食品安全标准的制定和落实工作，为全面加强监管提供科学依据。三是针对食品生产经营者主体责任落实不够的问题，进一步完善主体责任制度体系。制定出台《食品生产企业质量安全授权人管理规定》，实施了食品生产企业信用分级分类监管制度。四是针对农畜产品、学校食品安全等重点监管工作需要夯实的问题，进一步完善具体监管机制。先后出台《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》、《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》、《学校食堂监督管理实施细则》，强化了监管措施。五是针对人民群众普遍关注的“两小”（食品生产加工小作坊、食品经营小摊贩）问题，积极进行地方性法规的起草工作。目前已起草完成《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》（草案），并已经省政府常务会议审议通过，将提请省人大常委会审议通过。六是针对具体执法存在的问题，进一步完善行政执法制度体系，有效规范了执法行为。市（州）、县（区）层面，也进一步健全完善了食品药品安全信用信息及“黑名单”管理制度、食品药品行政执法与司法衔接制度等制度和机制，逐步形成制度化监管体系。同时，全省加强对执法人员和食品安全协管员信息员业务培训，依法监管的整体水平进一步提升。
（四）强化全程监管，整治突出问题。根据省人大常委会关于加大监管力度、解决突出问题的意见和相关应询承诺，全省各级食品药品监管部门和相关部门采取有力措施，取得了良好成效。一是强化全程监管。各地从源头治理抓起，在全省建设农产品质量安全检验检测机构32个，加强农畜产品、水产品、生鲜乳品等的日常质量检测工作；开展农兽药、“瘦肉精”、违禁物质、兽用抗生素、生猪屠宰等7个专项整治行动，保证了源头安全。在生产环节全面推行信用分级分类监管制度，全省所有食品生产企业均已建立完善企业信用档案，加大监督检查力度，进一步筑牢安全防线。在经营环节组织开展校园周边食品、散装白酒、食品添加剂、餐饮单位食品安全等专项检查整治和保健食品“保安全、净市场”专项行动，查处不符合食品安全标准的食品案件254起、餐饮食品安全案件463起，捣毁制售假酒窝点7处、吊销餐饮服务许可证18家、取缔无证餐饮店食堂52家。二是狠抓重点区域。组织开展了农村牧区、旅游景区、城乡结合部、重要节日会议、中高考期间等重点区域和节点的食品药品安全专项整治。多部门联合开展春秋季学校食堂专项检查，检查各类学校食堂（托幼机构食堂、农牧区学生营养计划供餐点）830余所，查处解决了存在的问题。三是严厉打击食品药品违法行为。相关部门密切协作、联合执法，始终保持对食品违法犯罪行为的严打态势，截止今年3月，共查处食品药品违法案件148起，有力地震慑了违法犯罪分子。四是大力推进食品安全创建活动。各地本着严格监管与示范带动相结合的原则，开展了各类食品安全创建活动。全省已在源头和生产环节建设农业标准化生产基地20个，培育创建食品生产示范区2个、示范企业 5家，发挥了良好的示范带动作用。在经营环节，选择涉及千家万户的餐饮业，全面推行 “阳光厨房”创建活动，运用科技手段创新管理方式，实施食品安全电子监管，全省已创建视频式、直视式“阳光厨房”9170家，仅海西州就已在1202家餐饮单位开展创建工作，有效增强了监管成效。
（五）注重薄弱环节，狠抓“二小”问题。省人大常委会开展食品生产加工小作坊和食品摊贩监管工作专题询问之后，全省上下都把“二小”行业做为食品安全监管重点，做到了“四个狠抓”：一是健全监管网络，狠抓责任落实。各地普遍推行“网格化”管理，实施分区分片监管责任制，将监管任务层层分解落实到相关部门和乡镇（街道）、村（社区），基本做到了权责到位。二是坚持堵疏结合，狠抓市场准入。针对食品摊贩监管问题，西宁市城中区坚持“堵疏结合、以疏为主”，合理设置群众必需的早餐等摊点近百处，同时严格清理不符合卫生要求的摊点。针对食品小作坊监管问题，西宁、海东等地制定《食品生产加工小作坊生产加工规范》，明确规定最低准入标准，规范了生产经营行为。三是全面调查摸底，狠抓日常监管。各地全面调查“二小”基本情况，分类建立监管档案，在此基础上与经营者签订食品安全质量责任书或承诺书，建立健康检查、索票索证等管理制度，加强日常巡查，及时解决发现的问题。西宁市将易发生问题的五一路、大新街等早（夜）市列为日常监管重点，加大监管力度；海东市采取错时段监管、划分责任区域监管与实行监管现场监督留置单制度等方式，有效解决了早（夜）市监管力量不足，八小时以外、双休日、节假日无人监管的问题。城中区还配备移动执法设备10套，提高了日常监管效能。省食品药品监管局加大抽查检验力度，2016年安排县级食品抽检任务11040批次,比较全面地掌控了全省食品安全状况。四紧盯突出问题，狠抓治理整顿。近一年来，西宁市仅在豆制品安全整治方面就捣毁“毒豆芽”生产销售窝点8个，抓获犯罪嫌疑人22人，依法判决13人；城中区依法取缔“不放心”豆腐生产经营户7家，立案查处5家。西宁和海东两市出台《“小餐桌”备案登记管理暂行办法（试行）》，逐户检查整顿 “小餐桌”小、散、乱的问题。西宁城中区还开展家庭式餐馆专项整治工作，为24家符合要求的“私房菜”餐馆办理许可证，取缔了不符合要求的10家，减少了安全隐患。全省各级政府和监管部门始终将学校周边、农牧区和城乡结合部“二小”食品安全列为重点整治内容，开展专项整治，及时消除了问题，维护了人民群众的食品安全。
（六）调动各方力量，推进社会共治。根据省人大常委会的意见，各级政府及其食品安全监管部门积极完善措施、创新方式，坚持不懈地开展食品安全宣传教育活动，通过举办全省食品药品安全领导干部培训班，推进食品安全法制教育进社区、进学校、进企业、进农村牧区等一系列工作，向全社会广泛宣传和普及食品药品安全知识、安全现状、法律法规等内容，使各级领导、广大群众、食品生产经营者的食品安全意识、参与意识、法制意识普遍提高，进一步夯实了社会共治基础。在此基础上，着力发挥“四个作用”，不断增强社会共治成效：一是通过推行企业信用分类管理，加强对“二小”行业日常巡查治理等措施，增强食品生产经营者的自律意识，促进承担主体责任，发挥自我管理作用。二是加强对食品药品行业协会的管理工作，注重联系协作，努力发挥行业协会对企业生产经营行为的引导、约束作用。三是发挥各类媒体的舆论监督作用，及时发布权威信息、消费提示和风险预警，曝光食品安全违法违规行为，预防和减少食品安全问题。2015年累计向社会依法主动公开行政许可、行政处罚等信息3000余条，公布监督抽检信息22期、行政处罚案件信息20件。四是引导群众发挥日常监督作用。省政府重新修订出台了食品药品安全有奖举报办法，建立投诉举报中心，完善举报奖励流程，设立了200万元的专项奖励资金和最高达到30万元的奖励标准。目前已受理食品药品举报投诉和咨询410件，受理省际间食品药品协查函89件，督办案件或线索57件，对各类投诉举报的答复、处理率均达100%。通过这些努力，全民参与、社会共治的食品药品安全综合治理工作格局得以不断健全和巩固。
二、目前依然存在的主要困难和问题
调研中发现，目前我省各级食品药品安全监管工作中依然存在一些困难和问题，需要进一步重视和解决。
（一） 监管体制改革还需要加大力度，科学推进。截止目前，我省基层机构改革还未到位，通过“二合一”、“三合一”、“四合一”模式整合之后的机构，内部职能调整、工作运行机制等还需要进一步完善，一些新调整人员的食品安全监管能力亟待提升，整体成效有待实践检验。有的州、县机构改革后，人员偏少的问题依然没有得到重视和解决，没有体现出加强食品药品安全监管力量的改革要求。乡镇（街道）监管范围普遍较大，监管力量不足的问题依然突出。
（二）经费与技术保障依然需要加强。基层普遍反映经费不足，经我们深入调研分析，发现主要有三个原因：一是由于部分县级机构改革尚未完成，人员编制未定、也不能确定具体工作项目及所需资金，财政无法安排相应的经费；二是一些地区完成机构整合后业务范围扩大，经费缺口增加；三是基层监管范围普遍较大，随着食品药品生产经营者以及检验检测项目不断增多，监管成本不断增高，实际工作经费出现紧张状况。技术保障方面，机构改革中省级检验力量得到加强，但市（州）级食品检验机构缺乏检验场所和检验技术人员，基本无法开展食品检验检测工作，区（县）没有食品药品检验检测机构，检验检测能力基本处于空白，无法为加强食品安全监管提供强有力技术支撑的状态还没有得到切实改变，执法权威性受到严重挑战。同时，全省上下依靠科技手段全面强化监管的理念不强，食品药品监管中的各类科技投入不足。
（三）“二小”行业等的依法监管需要继续加强。全省“二小”行业的松散型管理状况没有得到有效改变，“二小”行业生产经营中的散、乱、差等问题也没有得到全面、有效解决，依然存在较多的食品安全隐患，成为基层监管部门和监管人员普遍担忧的问题。此外，城乡结合部、农牧区集贸市场、食品批发集散市场、中小学校食堂、建筑工地食堂的食品安全监管工作需要继续加强。
（四）社会共治工作亟待强化。食品生产经营者的诚信意识、法制意识特别是主体责任意识不强，相关的教育引导和管理约束工作较为滞后，比如生产、餐饮、流通等环节的进货把关制度普遍尚未落实，极易造成安全漏洞。食品药品行业协会的职责意识不强，职能作用发挥不够。各类媒体的舆论监督需要进一步统一协调，监督力度需要进一步加大。广大群众的食品安全意识、维权意识和参与监管的意识也需要进一步强化。
三、对今后工作的意见和建议
食品药品安全监管繁杂艰难、任重道远，需要各级政府不断加强和改进食品药品安全监管工作，确保全省人民群众“舌尖上的安全”，维护安全、稳定、和谐的发展大局。为此，调研组提出如下意见和建议：
（一）提高思想认识，进一步把食品安全监管工作摆上更加重要的位置。当前，我省食品安全事件时有发生，安全隐患依然较多，食品安全形势依然严峻，各级领导干部应当进一步牢固树立以人民为中心的发展理念，切实提高对食品安全监管工作重要性、紧迫性的认识，不断增强居安思危、对人民群众负责的意识，坚决贯彻落实党中央、国务院和习近平总书记关于加强食品安全监管的一系列重要要求，及时从思想认识上、工作状态上解决一些地区存在的对食品药品监管工作重视不够、推进力度不足的问题，把这项工作摆上更加重要的位置，坚持党政同责、标本兼治，加强统筹协调，加快完善统一权威的监管体制和制度，以最大的努力落实“四个最严”的要求，保障好人民群众身体健康和生命安全。建议我省借鉴湖北省委、省政府的做法，抓紧制定实施关于落实食品安全党政同责要求的具体意见，推进各级党委把食品安全工作纳入党委工作重要议事日程，作为党政一把手工程，主要负责人同为第一责任人，重大食品安全事项亲自过问、督办；同时进一步结合食品安全监管责任制的实施，健全问责机制，依法加大问责力度，进而推进全省各地全面强化食品安全监管工作。
（二）深化体制改革，进一步健全完善食品安全监管体制。食品安全监管工作点多面广、任务繁重，必须确保足够的力量；同时，加强食品安全监管工作，必须坚持行政执法和专业技术保障“两条腿”走路，缺一不可。各级政府要从这些实际和特点出发，以增强监管力量和监管成效为核心，不断强化改革举措的科学性、保障性，切实健全完善市（州）、县（区）行政监管机构，并结合事业机构改革，切实下决心解决市（州）检验检测机构薄弱、区（县）没有检验检测机构和技术力量基本空白的问题。鉴于基层检验检测机构建设已成为全省突出问题的实际，建议省委、省政府予以高度重视，通盘考虑和推进。同时，建议各地借鉴西宁市依托乡镇工商所建立食品药品监管所的做法，采取综合措施，健全乡镇（街道）监管派出机构，增强基层执法力量。继续加强乡、村级食品安全协管员、信息员队伍建设，并探索由目前已经建立的“村警”队伍协助加强村级食品安全监管工作，进一步夯实基层监管网底。
（三）推进制度创新，形成全面有效强化食品安全监管的长效机制。结合机构改革，进一步健全完善监管制度体系，加大具体监管机制和办法的创新力度，针对我省是食品药品输入性大省的省情特点以及其他薄弱环节存在的问题，研究制定行之有效的管理办法，使食品安全各个环节的各项监管措施更加切实管用。我省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例实施后，省级层面和各地区都需要结合实际，尽快研究制定具体的配套办法和落实措施，深入推进依法监管。
（四）继续强化保障，增强食品安全监管工作持续发展能力。各级财政要从全面加强食品药品监管工作的实际出发，进一步加大保障力度，建立稳定的经费投入增长机制，在全面保障的基础上，重点逐年加大对基层检验检测工作、日常信息化监管能力建设以及乡镇派出机构监管工作的支持和投入，解决目前存在的突出困难，保障全省食品药品监管工作打牢基础，增强持续发展的能力。同时，相关部门要切实加强财政资金支出的绩效考核工作，确保财政资金的使用效益。此外，针对“二小”行业的监管困难，根据食品安全法的有关规定，建议县级以上政府统一安排项目和资金，建设豆制品、卤制品等易发生问题食品的集中生产场所，对生产者给予适当补贴，改进生产条件，进行统一管理，减少安全隐患，造福广大群众。
（五）加大科技投入，提高食品安全监管的整体效能。在目前我省食品安全监管的人力、物力、财力有限，食品安全情况日趋复杂的情况下，必须依靠科技支撑和保障，用科技手段来弥补不足、填补空白、强化监管力度、提升监管水平，有效实现对食品药品的全覆盖、全过程监管。全省各级政府及其食品安全委员会要增强以科技创新保障食品安全的意识，协调科技、农牧、卫生、质监、食品药品监管等各相关部门加强沟通协作，在继续推进现有的农产品质量安全信息追溯体系、食品流通电子监管追溯系统、食品药品生产企业电子监管系统建设的基础上，努力引进、开发、运用食品安全科技监管的新技术、新模式、新系统，特别是注重针对“二小”行业采取科技监管新措施，全面增强监管效能。
（六）坚持多措并举，进一步扎实推进社会共治。一是狠抓食品生产经营者自我管理这个关键环节，坚持“严”字当头，建立生产经营者食品安全法制培训制度，开展普遍性培训和处罚性法制教育，同时进一步严格监管措施，做到敢管、严管，切实促进生产经营者严守法律法规和各项管理规定，依法生产经营，完全承担主体责任。二是相关部门要协作联动，加强食品行业协会和消费者协会的建设，根据食品安全法的规定进一步严格明确和推进落实两个协会在食品安全共治中的职责，增强内部约束力，促进充分发挥应有的作用。三是协调宣传主管部门就全省食品安全的宣传教育和舆论监督进行统一安排，有计划、有重点、有步骤地加大宣传和舆论监督力度，持续推动不良现象和突出问题的解决。四是通过宣传教育、激励引导，不断提高广大群众参与食品安全监管的自觉性和积极性，探索组织退休者群体和青少年开展志愿监督活动，不断增强群众性监督的力度和成效，营造更加良好的食品安全保障氛围。