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各位副主任、秘书长、各位委员：
2013年5月30日，省十二届人大常委会第四次会议对《青海湖景区管理条例（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。常委会组成人员认为，为了加强青海湖景区管理，有效保护和永续利用青海湖景区资源，制定这个条例很有必要。同时，组成人员对草案提出了修改建议。会后，法制委依法开展了统一审议工作，现将主要的工作和修改情况报告如下：
一、主要工作情况
草案进入统审阶段后，法制委成立了专门的法规小组，认真研究了常委会组成人员提出的修改建议，制定了详细的工作计划和调研方案。常委会副主任沈何同志带领法制委法规小组成员进行了较为全面的立法调研：一是围绕青海湖进行实地调研，对景区范围、门禁、主要景点进行考察；二是召开环湖地区座谈会，邀请两州三县十四个乡镇的各级人大、政府、有关部门和人大代表、基层群众座谈，广泛听取意见；三是召开多个专题座谈会，分别听取省政府法制办、青海湖景区保护利用管理局、省编办、省建设厅对有关专门问题的情况介绍；四是召开省政府有关部门座谈会，听取青海湖景区管理和执法的有关情况；五是草案印发各州、市人大常委会，书面征求各地区意见；六是赴浙江、江苏、安徽等省学习考察风景名胜区立法经验。2013年8月12日，法制委就立法统审工作情况和工作建议向主任会议作了专题汇报，根据主任会议的要求，同政府有关部门又多次交换意见，做了大量的沟通、协调工作。在此基础上，法制委、法工委对草案进行了反复研究修改，对法规涉及的主要问题反复论证，提出了草案修改稿。2014年8月初，法制委又进行了第二次立法调研，就草案修改稿分别征求了青海湖景区所在地州、县人大常委会、人民政府及有关部门，省政府法制办、省政府有关部门和青海湖景区保护利用管理局的意见。8月19日，法制委召开了省政府有关部门座谈会和常委会法制咨询组专家论证会，作了进一步研究、修改。8月29日，法制委员会召开第十五次全体会议，进行了统一审议，提出了草案修改稿。9月11日，经省十二届人大常委会第三十七次主任会议审议，决定提请省人大常委会会议审议。
二、主要修改情况
草案修改的主要指导思想是，根据国务院《风景名胜区条例》和我省实际，重点规范青海湖景区的保护和管理。为此，对草案作了较大幅度的修改。主要是按照《风景名胜区条例》规范的内容和要求，着重对青海湖景区的规划、建设、保护和管理进行了规范，对超出风景名胜区立法范围的内容进行了删减，使修改后的草案，符合上位法的规定，切合青海湖景区保护管理的实际。具体修改建议如下：
（一）关于景区范围
青海湖景区的范围省政府已经确定，并体现在《青海湖国家级风景名胜区总体规划》中。目前总体规划已经上报国务院，正在审批过程中。鉴于总体规划国务院尚未正式批准，建议对青海湖景区的范围不作明确描述，修改为“青海湖景区范围以国务院批准的《青海湖国家级风景名胜区总体规划》确定的范围为准。”（草案修改稿第三条）
（二）关于管理职责
审议中，有意见认为，青海湖景区保护利用管理局、省政府有关部门、青海湖景区所在地各级人民政府对青海湖景区的管理职责还不够明确，关系还没有理顺，需要进一步规范。经研究认为，本条例主要是规范风景名胜区的保护和管理，建议对各有关方面的管理职责，按照省委、省政府对景区管理实施“四统一”的精神，作原则性规定。今后根据实际需要，可以通过政府规范性文件逐步完善管理职责。（草案修改稿第五条、第六条）
（三）关于协作机制
有的常委会组成人员提出，草案关于协作机制的规定和目标责任考评的内容不宜在立法中作出规范。经研究认为，“景区协作办公室”是景区管理局内设的协调机构，没有法定的职责，属于景区管理的具体工作机制，不宜进行立法规范，建议删除协作机制的相关内容。
（四）关于规划
审议中有意见认为，草案关于景区规划的规定内容较为单薄，建议研究修改。据此，建议依据《风景名胜区条例》和青海湖国家级风景名胜区规划编制的实际，充实以下内容：一是增加一条关于规划的法定地位和主要类型的规定。二是增加一条关于总体规划和详细规划的编制主体和审批程序的规定。三是增加三条关于规划编制要求的规定。四是增加一条关于规划公布查询的规定。五是增加一条规划修改程序的规定。（草案修改稿第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条）
（五）关于保护
有的常委会组成人员提出，青海湖景区的保护，涉及青海湖流域生态环境保护和青海湖国家级自然保护区的保护，法规中应当有所体现。据此，建议增加这两个方面的规定。（草案修改稿第二十八条、第二十九条）
（六）关于管理
调研中，有的政府部门提出，草案利用管理一章有些内容超出了风景名胜区管理的范畴，应进一步研究修改。经研究，草案利用管理一章的规定，有的不属于风景名胜区管理的范畴，有的属于政府阶段性工作，有的不符合立法技术规范。据此，建议删减修改本章部分条款，并增加有关旅游安全管理、经营活动管理、价格管理和统一管理方面的四条规定。（草案修改稿第三十二条、第三十四条、第三十六条、第三十七条）
（七）关于利用
有的常委会组成人员提出，草案关于当地群众参与旅游发展、门票收入等利用方面的条款过于原则，缺乏操作性；也有的常委会组成人员提出，风景名胜区立法不宜过多涉及这方面的内容。经研究认为，草案从发展乡村旅游业、鼓励群众参与旅游经营、促进就业、门票收入分配等方面作了一些规定，但这些规定都较为原则、操作性不强，并且随着当地经济社会的发展，需要不断调整；同时，这些规定也超出了风景名胜区立法范围。因此，建议由政府通过制定其他规范性文件或出台相关政策明确利用方面的事宜，本条例不作具体规定。
（八）关于门禁
有的常委会组成人员提出，草案关于设置门禁的规定应当充分考虑景区内群众生产、生活的便利性。调研中，各方面对门禁的规定意见也比较多。经研究认为，当前青海湖景区实行门禁管理具有较大难度，建议政府在逐步试行成熟的基础上，制定专门的管理制度，本条例不作这方面的规定。
（九）其他方面
根据有的常委会组成人员的意见，一是对草案结构和章名进行了调整，建议调整为：“总则、规划、建设、保护、管理、法律责任”。二是删除重复上位法的有关规定。草案保护一章的第十八条、第十九条有关禁止性行为，与《风景名胜区条例》的规定重复，建议删除。三是根据草案基本内容的调整和有关禁止性行为的调整，建议对法律责任作相应的修改。
此外，根据常委会组成人员的意见和其他方面的意见，对一些条款的内容进行了适当的修改，对草案的部分文字和条款顺序作了调整，条款由原来的四十九条调整为四十三条。草案修改稿已按上述意见进行了调整。
以上报告连同草案修改稿，请一并审议。