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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现对《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法（草案）》作如下说明：
一、制定的必要性
我省是全国五大牧区之一，拥有天然草原5·4亿亩，
可利用草原4·7亿亩。草原既是农牧民的基本生产资料，又是重要的生态保护屏障。1989年，我省根据《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》），制定了《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》（以下简称《细则》）。《细则》的颁布实施，对贯彻执行《草原法》，加强我省草原的保护、建设和合理利用，保护和改善生态环境发挥了积极的作用。但是随着我省经济社会的发展，《细则》的许多规定已不能适应新形势、新情况发展变化的需要。主要表现在以下几个方面：一是2002年12月第九届全国人大常委会第三十一次会议重新修订了《草原法》，《细则》的有些规定与新修订的《草原法》的有关规定已不相符合；二是我省草畜矛盾突出，超载放牧成为造成草原退化的主要原因之一；三是在草原上滥采、滥占、滥挖、滥牧等现象还很严重，部分草原鼠虫害、毒害草还未得到有效控制；四是重草原利用轻草原建设、重索取轻养护等掠夺性经营的现象仍然比较突出；五是对草原建设投入不足，草原基础设施和服务体系建设滞后；六是草原监督检查执法力度跟不上畜牧业生产和草原保护的要求，破坏草原的违法案件得不到及时查处；七是现行《细则》规定的法律责任比较原则，对破坏草原、超载、滥牧等违法行为缺少具体明确的处罚规定。因此，根据新修订的《草原法》，制定实施办法是十分必要的。
二、起草过程
2005年省政府将《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》（以下简称《办法》），列入2005年立法计划。农牧厅在深入调查研究、认真总结《细则》实施经验的基础上，起草了《办法》（初稿），并征求了六个自治州和部分县农牧局及草原监理站、青海大学、省人大农环委、省国土资源厅、省环保局等部门、单位及有关专家的意见，经多次修改，形成了《办法（送审稿）》，于2005年5月报省政府法制办审查。法制办承办后，省政府书面征求了西宁市、六个自治州人民政府和海东行署以及省国土、财政、交通、建设、水利、发改、林业、旅游、环保、气象、公安、工商、经委的意见，还到海西、海南、海北、果洛进行了立法调研。之后，省政府法制办会同省农牧厅对送审稿进行了反复修改，并于
三、几个主要问题的说明
（一）关于疏林草地、灌丛草地
疏林草地、灌丛草地传统上是牧区牧民的放牧场，全省约有6747万亩。按照《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》和《青海省草原承包办法》的规定，我省牧区草原承包时，大多数地区已将疏林草地和灌丛草地承包到牧户。据此，草案在第二条第二款草原的概念中包含了疏林草地和灌丛草地的内容。另外，为保护疏林草地、灌丛草地，合理利用此类草原，草案第四十五条规定：“草地使用者或承包经营者应当加强疏林草地和灌丛草地的植被保护，遵守有关森林资源保护的规定，适时合理利用”。
（二）关于草原承包和草原使用权流转
保持草原承包关系长期稳定，依法规范草原流转行为，是促进农村牧区经济社会可持续发展，稳定草原权属，调动农牧民草原保护、建设积极性的基本保证。1993年我省在全国率先颁布了《青海省草原承包办法》，规定草原承包期限一般不少于50年。2001年又颁布了《青海省草原使用权流转办法》，就草原流转的范围、形式、程序和监督管理作了明确规定。由于这两个办法已执行多年，并且产生了较好的效果，为了保持制度的稳定性、连续性，草案将两个办法中行之有效的内容补充到条文中，在第九条至第十八条就草原承包经营权的保护、草原承包期、签订草原承包合同、草原承包经营者的权利和义务、草原使用权流转原则及条件、草原流转后的保护责任等作了规定。
（三）关于机动草原承包
我省各地在草原承包时，为支持县、乡政府和村（牧）民委员会的工作，留了一些机动草场。随着牧区经济的发展和交通等基础设施条件的改善，机动草场已失去了当初的作用，且容易引起基层群众的不满，影响干群关系。为此，草案第十一条规定：“除寄宿学校和寺院使用的草原外，县、乡（镇）人民政府和村（牧）民委员会，不得留有机动草原，现有机动草原应当依照草原承包程序的规定承包到牧户。”
（四）关于草原规划与建设
草原规划是保护、建设和合理利用草原的重要依据，草案依据《草原法》，在第二十一条规定，草原的保护、建设、利用实行统一规划制度，还明确了规划编制的职责分工和报批程序，并强调规划一经批准必须严格执行，确需调整或修改的，须经原批准机关批准。
草案第二十二条、第二十三条依法规定了建立草原调查制度，建立草原资源与生态监测预警系统等基本制度，这些制度的建立，为科学管理、合理利用草原提供了准确的依据。
针对当前普遍存在的对草原重利用轻建设以及草原基础设施和服务体系建设滞后的现状，草案第二十四条规定，各级人民政府应当增加草原建设的投入，支持草原建设。鼓励农牧民和其他组织投资建设草原，按照谁投资、谁收益的原则，保护草原投资者的合法权益。第二十五、第二十六条规定了草原建设的方式和防止因草原建设造成草原退化，并加强对草原建设项目的监管。
（五）关于草原利用
实行草畜平衡是一项对保护草原十分有效的草原利用制度，草案规定了实现草畜平衡的几项措施。一是制定并公布不同草原类型的具体载畜量标准（第 二十七条）；二是核定草原载畜量（第二十八条）；三是草原承包经营者和草原使用者应当履行合理利用草原的义务，采取必要措施实现草畜平衡（第三十条），并规定了签订草畜平衡责任书、建立草畜平衡管理档案和进行草畜平衡抽查的制度（第三十一条、第三十二条）。
为了对草原的利用实行严格的监管，对临时占用草原和在草原上修建直接为草原保护、畜牧业生产服务的工程设施的活动，规定了报批程序和审批权限（第三十八条、第四十条）。
（六）关于草原保护
草案结合我省实际，总结以往草原保护建设经验，规定了一系列草原保护措施。一是实行基本草原保护制度，并对基本草原实施严格保护管理（第四十一条、第四十二条）；二是依法实行退耕、退牧还草和禁牧、休牧制度（第四十四条）；三是禁止开垦草原制度，规定建立人工草地、饲草饲料基地应当在种植条件适宜的已开垦草原或在原生植被破坏严重、无法用封育措施恢复植被的土地上进行，并应当符合草原保护、建设、利用规划（第四十六条）；四是根据《草原法》的规定，对在草原上开展的经营性旅游活动做了规定（第四十八条）；五是加强对草原生态环境管理，防止对草原环境的污染（第五十四条）；六是规定了保护草原上珍稀濒危野生动物植物和鼠虫害天敌的规定（第四十九条至第五十二条）；七是规定了草原防火制度（第五十五条）。
（七）关于监督管理
草原行政执法监督工作，是草原管理的重要环节。草案第六章根据《草原法》的规定，确定省人民政府草原行政主管部门和县级以上人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规和规章执行情况的监督检查。对违反草原法律、法规和规章的行为进行查处，并规定县级以上人民政府应当将草原监督管理机构的执法经费纳入同级财政预算，保证草原监督管理工作经费。
（八）关于法律责任
为了保证法律的实施，草案完善了对违法行为的责任追究制度，草案根据我省实际，对超过核定载畜量放牧，在休牧、轮牧区抢牧、滥牧以及破坏草原保护、建设设施等违法行为设定了相关的处罚。同时，对国家机关工作人员和草原监督管理机构工作人员的行政不作为、滥用职权等违法行为也设定了相应的行政责任。
以上说明和草案，请一并予以审议。