坚持科学立法民主立法 不断推进我省立法工作深入发展

        一、我省立法工作主要成绩
        地方立法是我国立法体系的重要组成部分，是国家立法的重要补充。自2003年省十届人大以来，省人大及其常委会坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全省工作大局，认真履行职责，切实行使宪法和法律赋予的立法权，立法工作取得了显著成绩。截止2011年5月底，省人大及其常委会共制定、批准地方性法规、自治条例、单行条例75件，内容涵盖了我省经济、政治、教育、科学、文化、卫生、资源、环境、民族、民政等社会生活各个领域，为我省改革开放、经济发展和社会进步提供了坚实的法制基础。特别是在2009年，省人大常委会建会以来首次探索开展了立法效果评估工作，对法规质量进行了专门评估和检验工作，为今后开展评估工作积累了经验，奠定了基础。2010年，我省开展了地方性法规、条例清理工作，集中修改和废止了一批存在突出问题的法规，通过积极工作，切实维护了国家法制统一，为2010年中国特色社会主义法律体系的形成作出了应有贡献。
        二、主要做法和效果
        这两届的立法工作实践，为促进我省改革开放、经济发展、社会和谐与稳定提供了重要的法制保障，也为以后我省的立法工作积累了宝贵的经验。这些经验概括起来就是：坚持党的领导，保证立法工作的正确方向；坚持以人为本，切实维护人民群众的根本利益；坚持立足省情，突出地方特色；坚持走群众路线，扩大立法民主；加强队伍建设，努力提高立法工作水平。
        （一）坚持党的领导，保证立法工作的正确政治方向
        党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，是地方立法必须始终坚持的政治原则。省人大及其常委会在立法工作中，始终自觉坚持和依靠党的领导，保证党的路线、方针、政策在地方立法工作中得到全面、有效的贯彻实施，以体现党委的意图，实现和维护党的主张，从而保证地方立法的正确政治方向。具体做法是：1、省人大常委会制定的五年立法规划，经省人大常委会主任会议研究通过后，要报请省委批转实施，以加强党对立法工作的领导，取得省委对立法工作的关心和支持，及时帮助解决立法工作中遇到的实际问题。省级立法规划经省委批转实施收到了良好的效果。2、在起草、审议涉及政治性强或者涉及重大问题的法规草案时，及时向常委会党组汇报，或者由常委会党组向省委汇报。如在修改《青海省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员办法》时，省人大法制委员会在将修改决定草案提请常委会会议审议前，向常委会党组作了汇报，为此，常委会党组专门召开会议进行研究审查，提出了审查意见。在制定《青海湖流域生态环境保护条例》和《青海省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》等法规草案时，省人大常委会党组就法规草案涉及的重大问题专门向省委作了请示汇报，并在统审法规草案过程中认真贯彻落实省委的具体指示和意见。
        （二）坚持以人为本，切实维护人民群众的根本利益
        立法的目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。省人大法制委员会牢固树立以人为本、立法为民的理念，始终把维护人民群众的根本利益作为立法工作的根本出发点和落脚点。在立法工作中，深入了解民情，充分反映民意，把尊重客观规律与维护人民利益统一起来，最大程度的体现对人的权利的尊重和保护。在处理权力与权利、权利与义务的关系上，既保证行政机关能够依法有效地行使管理权，又重视对行政机关权力的规范、制约和监督，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到保护，尤其注意对困难群体的保护，做到权力与责任相统一，努力纠正立法中存在的不适当增加公民、法人和其他组织义务的倾向，防止不适当地扩大部门权力。如在审议《青海省道路运输管理条例（修订草案）》时，为严格运管机构的责任义务，保障和维护营运人的合法权益，明确规定了运管机构应当妥善保管暂扣车辆，除不可抗力外，造成暂扣车辆丢失、损坏的，应当予以赔偿。在审议《青海省供用电条例（草案）》时，规定：受委托转供电单位、物业小区不得擅自拉闸停电；电力用户因用电计量装置误差多交电费的，供电企业除应当退还多收电费外，还需按同期银行活期存款利率支付多收电费的利息等。
        （三）坚持立足省情，突出地方特色
        在地方立法工作中，我们在坚持国家法制统一原则前提下，立足于我省地域、经济、民族、自然环境等特点，注重深入基层调查研究，掌握第一手资料，实事求是地解决现实中存在的问题，对有利于我省经济社会发展的好的经验和做法，予以肯定，加以细化；对实践经验尚不成熟，又需要作规定的，只作原则规定；对缺乏实践经验，各方面意见分歧较大的，暂不作规定。使制定出的地方性法规更具有可操作性，易于实施。如在审议《青海省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（草案）》时，省人大法制委员会根据部分常委会组成人员的意见，针对我省海拔高、空气含氧量低、冬季气候寒冷的自然条件及道路里程长等特点，对在高海拔地区驾驶机动车作出了一些特殊规定，增加了公安机关交通管理部门应当会同有关部门，根据我省高海拔地区气候条件和道路特点，研究制定保障道路交通安全畅通的特殊规定，并逐步实施的内容。
        （四）坚持走群众路线，扩大立法民主
        我们在立法工作中，始终坚持走群众路线，不断改进工作方法，拓宽民主立法的渠道，切实扩大立法民主。
        一是针对法规草案中的主要问题，制定调研方案和调研提纲，选择有代表性的地区或者行业进行立法调研，努力使法规规范的内容体现和反映人民群众的愿望和要求，提高法规的针对性、适应性和可操作性。
        二是采取召开座谈会、协调会、论证会、听证会等多种形式，认真听取法规案起草单位和人民群众的意见，集思广益。省人大法制委员会在统审法规草案工作中，基本上做到了审议每件法规案都召开相关会议听取意见，对涉及群众切身利益或者审议时问题相对集中的法规案，甚至多次召开不同类型的会议广泛听取意见。
        三是注重发挥专家学者在地方立法工作中的作用。省人大常委会从省内相关大专院校、研究机构和法律实务部门中聘请专家学者成立省人大常委会法制咨询组，先后聘请了二十多名法律方面的专家学者为常委会法制咨询组成员。在立法统审工作中，绝大多数法规草案都要提前印送法制咨询组成员，书面征求他们的意见。对一些社会影响较大，涉及群众切身利益的法规草案，还邀请咨询组成员参加有关专门委员会和常委会法工委组织的征求意见座谈会和论证会，充分听取并采纳他们的意见，为常委会依法行使职权，提高立法质量，发挥了积极作用。
        四是对常委会初审的每件地方性法规案，省人大法制委员会、常委会法制工作委员会都及时印送西宁市、各自治州人大常委会、海东地区工委和常委会法制咨询组成员征求意见。对涉及广大人民群众切身利益和社会各界普遍关心的法规草案，如《青海省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法（草案）》、《青海省湟水河流域水污染防治条例（修订草案）》、《青海省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（修订草案）》、《青海省科学技术普及条例（草案）》、《青海省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（草案）》及《青海省供用电条例（草案）》等还采取了在《青海日报》上登报公布和在青海新闻网、青海人大网上公布的方式广泛向社会征求意见，扩大了全社会参与立法活动的覆盖面。对征集来的意见，认真梳理，反复研究，积极采纳正确意见，提高了法规的可行性和科学性。
        （五）加强队伍建设，努力提高立法工作水平
        随着改革开放的不断深入和经济社会的发展，对地方立法工作者提出了越来越高的要求。为了适应立法工作的需要，省人大常委员会非常注重加强立法队伍建设，积极采取措施，不断提高省人大法制委员会组成人员和工作人员的政治素养和业务水平，为发挥立法统审工作职能作用打下坚实的基础。
        一是切实加强立法工作人员的政治理论和业务学习，着力培养立法工作人员的政治意识、责任意识、大局意识，提高他们的业务水平。多年来，省人大法制委员会、常委会法工委结合立法工作实际，认真学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观理论，以建设富裕文明和谐新青海为目标，将科学立法、民主立法精神贯彻到立法实践中，增强了以党的政治理论指导立法工作的责任感和使命感。同时，重视和加强立法统审工作人员的业务学习。通过参加全国人大常委会法工委举办的地方立法研讨会、常委会法制讲座及各种形式的培训班等方式，认真学习法律理论基础知识及宪法、立法法、地方组织法、选举法、监督法等法律和我省地方性法规、立法制度方面的知识，使自身的业务素质得到不断提高。
        二是在工作中注重发挥立法统审队伍的整体功能，充分调动全体工作人员的积极性，提高履职能力。法制委员会对法规案的统审工作，始终坚持高标准、严要求，按照各自工作职责，协调配合，有序地开展工作。在研究法规案的各种形式的会议中，始终坚持充分发扬民主，为大家发表意见提供宽松的环境，让与会人员畅所欲言。这样，既提高了统审法规的质量，也提高了个人的研究能力和业务水平。法制委员会、法工委的工作人员在法规草案的修改、论证的各个环节，都能认真履行服务职责，扎实有效地开展工作，为统审法规案提供良好的服务。
        三是加强与全国人大及外省市人大法制工作机构的工作联系，丰富知识，拓宽工作思路。省人大法制委员会、常委会法工委十分重视加强与全国人大及外省市人大法制机构的工作联系，通过参加全国人大法制机构举办的法律培训、每年召开的地方立法工作会议及赴外省学习考察立法工作等形式，丰富立法知识，学习外省的先进经验，为提升队伍的整体素质起到了积极作用。
        近十年来，我省立法工作取得了显著成绩，但也存在一些问题，需在今后的立法工作中加以解决。如立法统审机制有待进一步完善，法规的地方特色有待进一步增强，立法质量有待进一步提高等。这些不足和差距，应当在今后的立法统审工作中，高度重视，认真研究，切实加以改进。
        三、做好今后立法工作的几点思考
        地方立法是有立法权的地方人大的一项重要职责，是促进地方经济社会发展的重要基础。我们一定要充分认识地方立法工作的重大意义，进一步增强使命感、责任感和紧迫感，认真贯彻落实党的十七大、十七届三中四中五中全会、省十一次党代会和省委全会精神，坚持科学立法、民主立法，努力使全省立法工作再上一个新台阶。
        （一）密切联系实际，突出立法重点
        我省地方立法要适应发展形势，更好地围绕中心、服务大局，在促进全省经济社会又好又快发展上发挥重要作用。坚持经济立法与社会立法并重，继续完善经济领域的立法，同时加强社会领域立法，抓紧制定和完善与广大人民群众切身利益密切相关的法规。我省在生态、资源方面在全国具有重要的战略地位，特别是最近国务院有关部门制定支持青海等省藏区经济社会发展的意见 ，是青海迎来的一次千载难逢的历史发展机遇。我省地方立法也要紧紧抓住这次机遇，认真贯彻省委提出的生态立省战略，结合实际，按照立、改、废相结合的原则，找准立法的切入点，重点加强生态、环境、资源等方面的立法，为闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路，建设富裕文明和谐新青海提供坚强的法制保障。
        （二）增强地方特色，提高立法质量
        地方性法规有无地方特色是衡量地方立法质量高低的主要标志之一，也是地方立法有无生命力的关键。只有突出地方特色，地方立法才能有所作为。我省地域辽阔、多民族聚居、生态脆弱、经济滞后，我省的地方立法应立足于这样的实际，增强地方特色。尽管在过去的立法实践中，地方特色始终是我省立法工作追求的目标之一，也取得了一定的成效，但是，如何进一步增强地方特色，仍然是我们需要重点研究的课题。因此，一定要坚持从实际出发，在立项上，着重选择针对性强、能解决实际问题、地方性特征明显的项目，不盲目追求立法数量，努力打造精品法规；在确定法规体例时，坚持有几条立几条，成熟几条立几条，不搞大而全；在确定法规内容时，不简单移植和照抄照搬，在法规中尽可能多地注入青海特色内容。此外，我省有6个自治州和7个自治县，各自治地方要充分利用国家法律赋予的自治立法权，在制定（修改）自治条例和单行条例时，根据本地区本民族的特点和实际需要，加强对法律和行政法规的规定作出变通规定，在变通立法或补充立法方面有所作为。
        （三）完善工作机制，扩大立法民主
        规范科学的立法工作机制，是提高立法质量的重要保障。立法法颁布之后，省人大常委会先后制定了《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序的规定》、《青海省人民代表大会常务委员会关于扩大立法民主的若干规定》、《青海省人民代表大会常务委员会立法协调办法》和《青海省人大常委会立法技术规范》等法规制度。立法相关部门应严格执行这些法规制度，规范和完善地方立法工作机制，使我省地方立法活动在法制化、程序化、规范化轨道上运行。
        党的十七大提出要“坚持科学立法，民主立法，完善社会主义法律体系”，进一步明确了立法工作的基本原则和总体目标。多年来，我省在地方立法工作中，坚持开门立法、扩大立法民主，积极采取措施鼓励、支持人民群众参与立法，取得了一定的实效。今后，在地方立法工作中要继续坚持和完善开门立法、民主立法工作机制，进一步拓宽民主立法的渠道。一是坚持立法调研制度。在制定地方性法规过程中，坚持深入基层，有针对性地开展调查研究，通过书面征询、座谈会、论证会等多种形式，广泛征求各方意见，找出法规所要解决的特殊矛盾及解决办法，有效实现立法的价值和目的。二是健全立法论证制度。注重发挥专家学者在立法中的作用，充分利用法制咨询组这个载体，经常性地邀请专家学者对法规草案中的重要的规定、措施，或者专业性、技术性较强的问题，或者分歧意见较大的重要问题，就其合法性、合理性、可行性进行研究论证，充分采纳他们的正确意见，从而增强立法的民主性和科学性。三是加强与有关部门的协调沟通。在起草、研究、修改法规草案时，要注意研究常委会组成人员、相关专门委员会、法规起草单位和有关部门的意见，正确处理好提案与统审、统审与专审的关系。对常委会组成人员提出的意见，法制部门要及时与法规起草单位和有关部门进行沟通，共同研究。对于分歧意见较大的问题，要反复交换意见，充分协商，力求取得共识。四是要逐步开展立法听证活动。根据《青海省人民代表大会常务委员会立法听证试行规则》的规定，选择涉及广大人民群众切身利益的法规案，针对群众关注的热点、焦点、难点问题，在过去已有经验的基础上，适度扩大召开立法听证会的法规案的范围，并将听证意见，作为审议法规案的重要参考。五是要由立法项目来源单一化向立法项目来源多元化方向迈进，向社会各界公开征集立法项目。特别是在编制五年立法规划、制定年度立法计划中，要向社会公开征集立法建议项目，征求各方面的意见，扩大社会对立法工作的参与度，力争把人民群众迫切希望并急需的立法项目列入立法规划和计划。