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省人大常委会调研组为全面了解全省人大工作情况，总结成绩和经验，研究问题和困难，提出思路和对策，为省委召开全省人大工作会议提供决策参考，根据全省人大工作会议筹备工作领导小组的安排，今年4至6月，由省人大常委会领导带队，省委、省人大和省政府有关部门参与，组成三个调研组，深入各州地市和部分县乡，采取听取介绍、座谈讨论、走访代表、问卷调查、实地察看等形式，对全省人大工作情况进行了专题调查。同时，以发函、电话问询等形式，了解了部分省区市人大的有关情况。现将调研情况报告如下：
一、成就和经验
2001年全省人大工作会议之后的10年，是全省人大工作和民主法制建设深入发展的10年。全省各级党委高度重视、加强领导，各级人大依法履职、发挥作用，各级“一府两院”密切配合、积极支持，我省人大工作取得重要发展，为保障和促进全省改革发展稳定做出了重要贡献。
（一）各级党委对人大工作的领导不断加强
各级党委把加强人大工作作为实现科学执政、民主执政，提高党的执政能力的重要举措，进一步加强了对人大工作的领导。一是把人大工作纳入党委工作的总体布局。全省大部分州市县召开了人大工作会议，出台了关于进一步加强人大工作的决定或意见，对一个时期的人大工作作出部署，明确指导思想、工作重点和保障措施。坚持定期或不定期听取人大工作汇报，研究解决人大工作中存在的突出问题。各地党委书记或联系人大工作的副书记参加人大常委会会议，人大常委会主任或主持日常工作的副主任列席同级党委常委会会议的做法，已普遍形成制度。各地党委在确定本地区发展思路、目标，做出重大决策和重要人事任免时，主动听取人大意见，提高了决策的科学化民主化水平。二是支持人大依法履行各项职权。各级党委尊重人大的法定地位，宪法和法律规定的应由人大及其常委会审议决定的事项，依法提请人大讨论决定。按照每个阶段的工作重点，对人大立法、监督等工作提出指导意见，使人大工作更好地融入中心、服务大局，发挥作用。三是加强人大队伍建设。各地党委从加强人大工作的需要出发，注重优化人大代表、常委会组成人员、人大干部的结构，加大人大机关干部的培养、选拔和交流力度，为人大及其常委会更好地履行职责，发挥作用创造条件。省委、海南州委、海东地委党校开设专门培训班，对人大干部进行了培训。有的党校在每年举办的法律知识培训和新提拔干部培训班上，安排了有关人民代表大会制度基本理论的内容。黄南州等地在党委重视下，所有乡镇全部配备了专职人大主席。海西州等地加大人大机关干部与党委、政府、司法机关干部的双向交流，激发了人大干部的工作热情。乌兰县作为规范和监督县委书记用人行为试点县，采取县人大常委会党组和常委会领导个人署名推荐等措施，使一批人大机关干部选拔到县直党政部门和乡镇领导岗位上。
（二）各级人大及其常委会贯彻中央和省委决策部署有力有效
各级人大及其常委会认真贯彻十六大以来党的各项方针政策和省委的各项决策部署，立足实际，从人大工作的职能特点出发，找准贯彻落实的结合点，努力强化各项职权，保证中央和省委决策部署的贯彻落实。中央作出实施西部大开发的战略决策之后，省人大常委认真组织学习有关文件精神，深入开展了“西部大开发，人大怎么办”的研讨活动，并根据西部大开发的五项重点工作和省情，研究确定了人大及其常委会服务西部大开发的工作重点，通过全面加强人大工作努力为我省开发建设营造良好的法制环境。中共中央转发中共全国人大常委会党组《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（中发〔2005〕9号文件）后，省人大常委会全面领会和准确把握文件精神，并报请省委作出了《关于加强人大工作的意见》（青发〔2005〕20号文件），全省各级人大常委会认真学习两个重要文件，从拓宽代表知情知政渠道、强化代表专题调研工作、加大代表议案建议督办力度、加强常委会和机关制度建设等方面，进一步加强和改进了人大工作。海南州等地人大常委会及时研究制定了关于加强和改进代表工作的意见，服务和保障代表履职的相关工作都不同程度地得到加强。中央加快青海等省藏区经济社会发展的政策出台后，省人大常委会和各自治州人大常委会及时调整工作计划，听取了政府相关工作汇报，为推动国家扶持藏区政策的顺利实施发挥了重要作用。省人大常委会还根据省委的指导意见，加强宗教立法调研，制定和批准了青海省宗教事务条例和5个自治州的藏传佛教事务条例，为维护民族团结和社会和谐稳定做出了贡献。去年，玉树发生强烈地震后，省人大常委会组织机关人员积极投入抗震救灾，并从人大工作定位和特点出发，调整工作计划，听取审议了省政府关于玉树抗震救灾和灾后重建、救灾资金物资管理使用情况的报告，作出了《关于玉树地震灾区有成员伤亡家庭再生育的决定》，全省各级人大常委会也大力支持玉树抗震救灾和灾后重建工作，发挥了重要作用。
各级人大常委会坚持重大事项向同级党委请示报告制度，每年的工作要点、人代会和常委会议题、立法和监督项目都请示同级党委同意后实施，使人大及其常委会的各项工作紧紧围绕本地区改革发展稳定大局，始终紧扣党委的中心工作。各级人大注重发挥党组织和每个党员的作用，服从党的领导、维护人民利益，确保人大工作沿着正确的政治方向不断发展。省人大常委会在常委会组成人员中成立临时党组织，凡重要议题都事先在党内统一思想，并努力通过法定程序把党的主张变成国家意志，从而保证了党的路线方针政策的贯彻落实。
（三）各级人大及其常委会以民主法制手段保障和促进经济社会发展的作用更加突出
各级人大及其常委会的地方立法工作为全省经济社会发展提供了良好的法制保障。2001年全省人大工作会议以来，由省人大及其常委会制定、批准的地方性法规和条例共87件。其中，省人大常委会制定或批准的有关宗教事务、人民调解等方面的地方性法规，在全国省级人大立法中走在前列，具有十分鲜明的地方特点和民族特色，有力地规范和促进了有关方面的工作，为维护民族团结，促进社会和谐发挥了重要作用。各级人大及其常委会把提高立法质量作为立法工作的重中之中，采取了卓有成效的措施：一是加强立法调研，把握立法工作的主动权，努力使立法工作切合本地实际，具有较强的针对性、实用性和可操作性；二是制定立法计划、立法协调、扩大立法民主、立法技术规范等十余项制度，不断推进立法工作的制度化、规范化。三是强化立法调研、起草、论证、效果评估等各个方面的工作，同时，通过多种形式广泛征求人民群众对法规草案的意见建议，不断拓宽公民参与立法工作的渠道，提高立法的民主化、科学化水平。省九届人大常委会首次举办了立法听证会，省十一届人大常委会首次开展了立法效果评估工作，立法工作理念从注重数量向注重质量转变。
各级人大及其常委会的监督工作有力地推动了党委重大决策部署的贯彻落实。各级人大从青海特殊省情出发，在加强对国民经济和社会发展计划、财政预算等重大问题的监督的同时，在监督工作中着力突出了以下三个方面。一是突出保护生态环境这个重点。从青海独特的生态地位出发，各级人大常委会紧紧围绕我省生态保护与建设中的一些重大问题，开展了卓有成效的监督工作。省人大常委会开展了草原法、《青海湖流域生态环境保护条例》实施情况的检查，听取审议省政府关于湟水流域水污染防治情况的专题报告，连续10多年开展了以保护生态为主题的江河源环保世纪行宣传活动，督促解决生态环境保护方面的一些突出问题，引起了社会各方面的关注。各地人大也通过听取专项工作报告、执法检查等形式，加强对生态环境保护建设工作的监督。二是突出改善民计民生这个重点。各级人大密切关注人民群众的需要和愿望，加强了对教育卫生、食品安全、社会保障等民生问题的监督，使人大工作深深扎根于最广泛的民意基础之上，充满生机和活力。三是突出维护公平正义这个重点。各级人大常委会坚持听取“两院”有关方面的工作报告，为推进公正司法，维护公平正义发挥了重要作用。省人大常委会开展了《青海省人民调解工作条例》、《青海省社会治安综合治理条例》实施情况的检查，提出改进工作的意见和建议，发挥了人大在维护社会稳定中的积极作用。
各级人大为提高监督实效，主要强化了以下工作：一是进一步加强了制度建设。监督法出台后，省人大常委会及时提出并报请省委批转了贯彻实施监督法的意见，并制定了我省实施监督法办法和规范性文件备案审查条例，各地也进一步完善相关制度，使我省的人大监督工作走上了制度化、规范化轨道。二是着力加强了调查研究。组织常委会和专门委员会组成人员深入基层和相关部门，开展调查研究，了解部门工作，掌握一手资料，增强常委会审议意见的针对性和科学性。各地采取确定重点建议、跟踪督办、现场视察等形式，加大对常委会审议意见的督办工作，效果比较明显。三是努力探索工作方法。省人大常委会每年坚持开展“江河源环保世纪行”活动，把人大监督和舆论监督有机结合起来，督促政府有关部门及时解决了一些环境保护方面的问题，产生了良好的监督效果。海东人大工委对行署和“两院”个别部门开展工作评议，促进了有关方面的工作。民和县人大常委会制定了监督垂直管理部门试行办法，以执法检查的形式加强对县内垂直管理部门的监督，拓宽了监督领域，维护了群众利益。各级人大常委会把认真受理人民群众来信来访作为加强监督工作的重要窗口，坚持分别受理，综合分析，统一交办，定期反馈，严格督查，进一步强化了信访工作。省人大常委会采取主任会议成员信访接待日制度、邀请律师参与信访接待工作、加强协调和督办等措施，督促解决了信访群众反映的司法不公、土地补偿、房屋拆迁等方面的一些突出问题，有力地维护了人民群众的合法权益。
各级人大依法行使重大事项决定和人事任免权，使人大整体功能得到有效发挥。各级人大及其常委会紧紧围绕党和国家各个时期的中心工作，坚持从本地实际出发，在调查研究的基础上，抓住事关大局的重大问题和事关人民群众根本利益的大事，适时做出决议决定，有力地推动和促进了本地区经济社会各项事业的发展。格尔木市人大常委会近年来作出20多项重大事项决定，并加强对决定实施情况的监督，在促进本市经济社会发展和创建全国文明城市、卫生城市中作出了积极贡献。各级人大及其常委会坚持党管干部原则与人大依法行使任免权的统一，确保党委意图与人民意愿的有机结合，充分发扬民主，严格依法办事，为地方国家机关的正常运行和工作发展提供组织保证。同时，各地还就强化人事选举、任免工作进行了一些有益的探索。海西州、海北州和西宁市部分县区人大常委会开展了干部任前法律知识考试；西宁市人大常委会对“两院”提请任用的科级干部进行考察，增强了拟任干部的人大意识和责任意识。
（四）各级人大及其常委会服务保障人大代表依法履职的工作得到较大进展
各级人大常委会尊重代表的主体地位，采取有效措施，为代表更好地知情知政，履行职责，创造条件、提供服务。一是组织开展代表活动。组织代表围绕本地经济社会发展大局和人民群众关注的热点难点问题，开展视察、调研等活动，使代表全面了解情况，为更好地审议“一府两院”各项报告奠定基础。各级人大常委会普遍组建了代表活动小组。有些地方的人大常委会还组织代表开展异地视察活动，使代表增长见识，开阔眼界，启发代表从全局思考问题，提出高质量的意见建议。一些县开展“人大代表月活动”，以县乡人大联动的方式，围绕一个重要议题开展视察，提出意见，效果明显。二是积极为代表参与常委会工作创造条件。各地人大常委会邀请代表列席常委会会议和参加常委会组织的其他活动已经制度化。各地普遍建立了人大常委会领导联系人大代表和委员制度，常委会领导加强与代表和委员的联系，了解民情，集中民智，使常委会各项工作紧紧依靠代表扎实开展。省人大常委会组织部分基层人大代表约见省政府有关厅局长，让代表面对面地提出意见建议，听取厅局长的答复，取得了良好的效果。三是激发代表的履职热情。海北州、互助县、西宁市城北区等地人大常委会开展“优秀人大代表”评选、县乡两级人大代表向选民述职活动，增强了代表履职的责任意识。省人大常委会和部分州县人大常委会做出启动“人大代表直通车”等决定，为代表在闭会期间提出的意见建议迅速送达有关部门开辟了快捷通道。海西州乌兰县希里沟镇人大创新代表工作，把发挥代表作用具体化，引导代表当好政策法制的宣传员、经济社会的调研员、矛盾纠纷的调解员、社情民意的报告员、执法办事的监督员、新观念新技术的传播员，较好地发挥了人大代表的主体作用。四是加大代表意见建议督办力度。省人大常委会坚持重点建议重点督办，由常委会领导牵头，采取办前、办中、办后与代表见面，办理情况“回头看”等方式，加大办理力度，并组织部分人大代表检查部分厅局的代表建议办理工作，在常委会会议上听取了政府有关部门办理代表建议情况的报告。省和有些地区人大常委会组织代表深入现场视察办理情况，开展评选办理代表建议先进单位等活动，代表建议办理质量有所提高。五是加强代表培训工作，组织代表外出考察，代表整体素质有了明显提高。
省州市两级人大依据法律规定，把指导县乡人大换届选举工作作为坚持和完善人民代表大会制度的重要工作，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一起来，精心组织，完成了各次县乡人大换届选举工作任务，依法选举产生了具有广泛代表性和先进性的县乡人大代表，选举产生了县乡国家机关及其领导人员，保障了各族人民当家作主的权利，加强了基层政权建设，有力地推进了我省社会主义民主法制建设进程。今年，全省县乡人大依据新修改的选举法和我省实施办法，首次实行城乡同比例选举产生新一届人大代表，时间紧、任务重、要求高。全省各级人大及其常委会在省委和各级党委的领导下，高度重视，精心安排部署，加强业务指导，严格换届纪律，抓好工作落实，有力地保证了县乡人大换届选举工作的顺利进行。目前，全省新一届县乡人大代表顺利选举产生，县乡人代会召开工作按照法律要求，正在抓紧进行。
（五）各级人大及其常委会的自身建设水平不断提升
各级人大及其常委会根据形势发展的需要，进一步加强了自身建设：一是加强思想建设。认真学习中国特色社会主义理论体系和人大业务知识，武装头脑，提高能力，推动工作。2001年以来，各级人大及其常委会根据党委的安排，先后深入开展了“三讲”教育、揭批法轮功斗争、整顿机关作风、解放思想大讨论、先进性教育、作风建设年、学习实践科学发展观、创先争优等一系列活动，进一步加强了常委会和机关的思想政治建设，增强了常委会组成人员和机关干部的党性观念、大局意识和责任意识。二是加强制度建设。省人大常委会及机关从工作实际出发，制定了有关强化职能、规范工作、完善服务等方面的工作制度100多件，并随着形势的发展不断修订完善。各州地市县（区）乡镇人大也把制度建设作为加强自身建设、提高工作水平的重大举措，注重强化这方面的工作，工作的制度化、规范化水平有了明显提高。三是加强机构建设。2001年以来，省人大常委会设立了人事代表选举工作委员会、监督工作办公室，省人大农牧环保委员会分设为农牧委员会和环境资源保护委员会，办公厅研究室升格为副厅级机构，并根据需要增设了有关处室，为人大工作发展提供了组织保障。一些州市县也在同级党委的关心支持下，机构人员得到加强。四是加强作风建设。各级人大常委会的组成人员转变工作作风，主动深入基层，开展调查研究，了解民情，倾听民声，反映民意，有些领导同志带头撰写调研报告，积极建言献策。海东地区各县、大通县人大常委会组织代表活动小组，开展“访民情、解民意”活动，深入基层，走访农户，了解民意，提出意见，解决了群众的一些困难和问题，得到了群众的好评。省人大常委会、西宁市、海北州人大常委会加强了人大研究和宣传工作，建立制度、完善措施、搭建平台、加强交流，人大研究工作不断深入，宣传工作也迈上新台阶。
（六）各级“一府两院”接受人大监督的自觉性主动性日益增强
全省各级“一府两院”尊重人大及其常委会的法律地位，凡是法律法规规定应由人大及其常委会审议决定的重大事项，能够按程序及时提请人大及其常委会审议和决定，并认真贯彻执行。制定了联系人大代表的有关制度，成立专门机构或指定专人负责，强化人大意识，主动接受人大监督。“一府两院”负责人能够按照规定列席人大常委会会议，并积极配合人大开展执法检查、代表视察、调研等工作。“一府两院”和政府组成部门负责人还主动要求人大常委会听取工作汇报，对其工作进行监督。对人大提出的意见建议高度重视，认真整改落实。建立和完善了政务公开和政情通报制度，本地区改革和发展的重大措施出台后，都及时组织召开人大代表座谈会，向代表通报情况，并认真听取和吸收代表的意见建议。把办理人大代表建议作为自觉接受人大监督的实际行动，意见建议交办后，召开会议进行专题研究，分解任务，落实责任，并加大督办力度，体现了对代表建议办理工作的高度重视和对人大代表的尊重。从近几年的情况看，无论是办理的规范化水平，还是办理的实际效果，都有了明显提高。
各级政府按照法律法规的规定和地方财力情况，为人大及其常委会工作的正常运转提供了必要的物质保障。大多数州县人大的工作经费列入了本级财政预算，没有列入的，根据工作需要，本级财政也基本予以拨付，并随着财政收入的增长逐步增加。除了一定的代表活动经费外，西宁市和黄南、海北、海西等自治州和大通、门源等自治县还安排了立法、调研等经费。省发改委和财政部门支持省人大新建了机关办公楼,建成了人大机关业务运用系统，完成了对外网门户网站升级和机房改造，为全省各县人大配发了交通工具,新建和改建了青南三州部分县人大办公楼，并适当配置了交通工具。一些乡镇人大在领导配备、经费保障、设施条件等方面也比以往有了明显的改善。
10年的努力奋斗与发展进步，10年的工作成绩与重要经验，可以归结为：坚持党的领导，把握正确的政治方向是做好人大工作的根本保证；围绕中心、服务大局是做好人大工作的基本要求；坚持走群众路线，切实维护人民群众的根本利益是做好人大工作的出发点和落脚点；加强代表工作和常委会自身建设是做好人大工作的重要基础；坚持与时俱进和改革创新是做好人大工作的不竭动力。对此，我们必须倍加珍惜、长期坚持、不断发展。
二、问题及原因
随着改革开放的深入，民主政治建设的推进，人民代表大会制度的不断完善，地方人大工作的整体职能、运作机制和工作格局相应发生了深刻变化，人大工作中的一些矛盾和问题也随之显露并日益突出，主要表现为理论中人大的地位作用和现实中人大的差距，法律制度规定的原则性和人大工作的具体操作性的差距，人民代表大会制度的法定安排与现实工作的差距，人大机构设置、人员配备的现状与人大行使职权的实际需要之间的差距，人大的工作与建设同时代要求和人民期望不完全适应，需要高度重视，认真研究，切实解决。
（一）主要问题
1.立法质量需要进一步提高。有些立法项目滞后于形势的变化，与改革发展稳定的决策结合得还不够紧密；以人大为主导、专家与群众相结合、全社会广泛参与的地方立法机制需要进一步完善；多元化、开放的法规草案起草制度和立法评估制度亟待建立，立法工作的协调与配合还需要改进；立法规划和计划的执行率不高，仍有一些现实生活迫切需要的重要法规还没有制定出来；有的立法项目的可行性研究还不够深入，立法项目与实际需求还不同程度地存在脱节现象；立法中的部门利益倾向仍然不同程度地存在；群众在立法选题、法规起草和修改过程中的参与度还不高；常委会审议法规草案的措施还需要完善，审议质量有待提高。
2.监督实效有待进一步增强。有的监督工作重点还不够突出，法律赋予人大的刚性监督手段很少使用，有的监督工作流于形式，针对性不够强，有些事项的监督效果不够明显；有些调研工作还存在了解一般情况多、掌握深层次问题较少的问题；在抓住关键问题、围绕一个主题、综合运用监督手段不够；在人大监督与群众监督、舆论监督有机结合方面还有很多工作要做；审议监督事项有时存在泛泛而谈、深入分析和有针对性地提出意见建议不够的问题；对监督中发现的问题和常委会会议审议意见的跟踪监督问效不够；在监督工作公开、规范性文件备案审查的程序上需要进一步细化和规范，人大代表和人民群众对人大常委会监督工作的参与度有待提高。
3.代表作用有待进一步发挥。针对不同层次、不同行业的代表，如何改进培训方式、完善培训内容，更好地满足代表提高履职能力的需要，有待进一步探索和实践；代表的责任意识和履职质量有待提高，代表闭会期间的视察、调研等活动的组织引导还需加强，实际效果需要进一步提高，专题调研或视察的方式也有待进一步改进；代表提出议案和建议的质量和水平还不够高；吸收更多的代表参与常委会工作需要统筹安排，逐步扩大参与面；常委会与代表的联系渠道不多，联系不够经常，尤其是与基层代表的联系较少，有关制度还没有完全落实到位；代表议案、建议、意见的办理需要进一步加大监督检查力度，提高办成率；为代表履职提供服务和保障有待进一步加强。
4.基层人大基础建设有待进一步加强。乡镇人大法定职权行使没有完全到位，工作程序不够规范，每年只开一次人代会，为了节约经费，绝大部分乡镇的人代会会期只有1天，没有时间充分讨论，有的会议质量不高，甚至流于形式；乡镇人大组织机构弱化，全省42%的乡镇人大主席由党委书记或副书记兼任，设专职主席只有24.1%，专职副主席有24.5%，工作人员绝大部分为兼职；全省152个乡镇只有2名人大专职工作人员；乡镇人大经费短缺，虽然大部分的乡镇人大工作经费列入了财政预算，但标准很低，而代表活动经费则相差悬殊，有些地方未将代表活动经费纳入财政预算，有的人均仅四、五十元，无法支付代表参加活动的食宿、误工补贴、交通等必要开支；代表履职能力不强、缺乏积极主动性，少数地方对人大代表活动不热心、不支持，不为代表活动提供方便、创造条件；乡镇人大工作边缘化倾向突出，兼任人大主席的主要精力用于党务或行政工作，不少专职的人大主席也更热衷于抓项目搞建设，乡镇人大的职能和作用未能充分发挥。
（二）原因分析
1.思想认识偏差。社会上对地方人大的性质、地位和作用了解不深，特别是部分领导干部在实际工作中“淡化”了对人大的认识，思想上轻视、工作中忽视，导致了人大职权的相对“弱化”。有些地方的党委对人大工作领导的制度和机制不健全，加强人大工作的办法不多、措施不实，工作中时紧时松，甚至不问不闻，有些地方的人大争取党委支持的主动性不强。部分基层人大领导干部有“二线思想”，进取心和责任心不强，工作的主动性、积极性和创造性不够，缺乏信心，顾虑较多。许多人大的领导是从党政领导岗位上转任的，思维方式、工作方法不能完全适应人大工作要求。人大宣传工作依然薄弱，社会上对人大制度和人大工作了解不够，认识不到位。
2.常委会组成人员结构不尽合理。常委会组成人员的结构和素质与其承担的职责和任务不完全适应。在知识结构上，行政型的成员较多，熟悉人大工作，懂法、懂经济的专业人员较少；在职业结构上，人大常委会专职委员过少，由于兼职委员大都是本单位的业务骨干乃至主要领导，本职工作繁忙，没有充分的时间和精力从事人大工作，直接影响了常委会整体作用的发挥；在年龄结构上，人大常委会组成人员平均年龄偏大，难以形成合理的年龄梯次结构。不少同志临近退休转到人大工作，甚至干不满一届，不利于人大工作保持连续性和稳定性。
3.机构设置及人员编制难以适应人大工作的需要。一是作为地方国家权力机关的工作办事机构，哪一级该设哪些机构，如何确立其工作职能，缺乏明确具体、有可操作性的标准和依据；二是各级人大常委会的机构设置缺乏研究和规范，主要是机构数量、名称和职能划分没有科学的定位，工作上难以衔接和协调。有的县设有工作委员会，而有的则以科室代之，甚至有的县人大只有一个办公室。有的州县人大一些工作急需的机构尚未设立，有些工作机构的规格偏低，无法有效行使职权。三是机关行政编制普遍紧缺，许多州县人大的专门委员会和常委会工作机构是1人1委（室），有的虽有机构、但无编制，甚至只有牌子、没有人员，致使一些重要工作没人干、无力搞。一些离岗待退人员仍然占用人大机关编制，使原本人员紧缺的人大机关在人手上更加捉襟见肘，有些地方人大从事业单位借调部分人员，但其归属和身份问题长期得不到解决，工作积极性受挫。
4.人大机关干部交流渠道不畅。长期以来，由于缺乏制度和机制保障，机关人员流动性不大，缺少活力和动力。干部不论年纪大小，一到人大就等于到了终点站。出口不畅、有进难出的局面一直没有改变。相同资历的干部与党政机关干部相比，交流提拔的少，外出学习培训的机会也很少，影响了人大机关干部的工作积极性，制约了人大作用的充分发挥。
三、思路和建议
加强人大工作是时代发展的必然要求，是广大人民群众的共同愿望，也是人大工作者的热切期盼。在调研中，大家有一个共同感受：从省内看，各地的人大工作发展不平衡，基础条件参差不齐；与省外比，我省的人大工作基础薄弱，发展滞后，相差悬殊。加强人大工作已迫在眉睫。当前，正值“十二五”规划开局和新一轮西部大开发战略实施，人大工作迎来了大好机遇，加强人大工作正逢其时，必须以更加坚定的信心，更加坚决的态度，更加有力的举措，解决人大工作和建设中存在的突出问题，促进人大工作再上新台阶。
（一）不断深化对人民代表大会制度的认识。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了我国“一切权力属于人民”的社会主义民主实质，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是建设中国特色社会主义伟大事业的重大政治原则。在新的形势下，坚持和完善人民代表大会制度，加强人大工作，是坚持中国特色社会主义政治发展道路的必然要求，是发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容，是全党全社会的共同责任，一定要立足全局，提高认识，始终坚持，不断完善。各级党委和各级人大常委会要把加强人大制度教育和人大工作的宣传作为一项重要工作，高度重视，加强领导，认真策划，加大力度，抓出成效。要着力发挥各级党校、各类学校和各媒体的优势，采取各种有效措施，通过宣传教育来深化社会各界和全体公民对人大制度的了解。要重点加强对各级党政领导干部关于人大制度的培训，针对不同岗位，在培训内容设置上有所侧重，使培训更有针对性、实效性，使宪政意识和民主法制观念深入人心。
（二）切实加强党对人大工作的领导。各级党委要把人大工作作为实现科学执政、民主执政、依法执政，提高决策科学化、民主化的制度平台，保障和支持人大及其常委会依法行使各项职权。党委在作出重大决策前，通过多种方式认真听取人大意见，属于宪法和法律规定的应由人大及其常委会审议决定的事项，要依法提请人大讨论决定，把党委的意图通过法定程序变成国家意志；涉及全体人民根本利益，需要人大讨论决定的重大事项，党委要在方针、原则上多研究、多指导，使人大各项工作在党委领导下依法有序进行。要支持人大及其常委会认真履行立法、监督、重大事项决定、人事任免等各项职权，不断提高人大工作质量和实效。各级党委要善于通过人大常委会党组实施对人大工作的领导，通过发挥人大常委会党组领导核心作用，保证党的各项路线方针政策以及重大决策和部署在人大工作中的贯彻落实。各级人大常委会党组要加强人大工作研究，及时提出指导性意见。建议把各级党委领导和支持人大工作、各级“一府两院”接受人大监督支持情况纳入领导班子年度目标考核内容。
（三）进一步提高地方立法质量。要按照科学立法、民主立法的要求，着力强化以下几个方面的工作。一是完善立法规划和计划编制工作机制。要加强调查研究，准确掌握立法需要，就立法的必要性、可行性进行深入论证，对一些条件不成熟的立法项目，可先通过制定行政规章加以规范。要增强立法的科学性和针对性，突出地方特色，在切实管用上下功夫，使各项法规经得起历史和实践的检验。二要完善法规起草工作机制。法规通过立项论证的，要明确具体起草责任单位，及时启动起草工作。政府负责起草的法规条例，要严把论证关和立法质量关，把有关问题协调解决好。人大各专门委员会和常委会有关工作机构要积极参与和指导立法工作，及时了解起草过程中的重大问题及协调解决的情况，为常委会审议做好准备工作。三要完善听证工作机制。立法中涉及人民群众切身利益的事项要举行听证会，听取各利益群体的意见，对听证会形成的听证报告要认真研究，认真分析，作为起草、审议法规草案的重要参考。四要完善立法公示工作机制。通过多种形式将法规草案及其他与立法活动相关的事项向社会公布，广泛征求社会各界的意见，对征集上来的意见认真归纳研究。五要完善专家咨询工作机制。要充分发挥法制咨询组的作用，就立法工作中的重点、难点问题及时向专家进行咨询，推进立法决策的科学化、民主化。六要不断总结经验，加强沟通和协调工作，认真落实责任，加大规划和计划的执行力度，高质量地做好立法工作。
（四）着力增强人大监督实效。要紧紧围绕党委的工作重点、政府的工作难点和人民群众普遍关注的热点问题，科学确定监督项目。常委会相关部门要对各方面提出的建议项目，从监督的必要性、监督的条件是否具备、存在哪些亟需解决的问题、监督所要达到的预期目标、采取的监督形式等问题进行调研论证，在此基础上提交人大常委会确定项目。监督工作既要根据形势要求，保证年度重点，也要有中短期工作规划，对一些久拖不决的老大难问题，要明确一届的监督目标，以及每年所要达到的阶段性目标等，通过一届甚至更长时间的连续性监督，从根本上推动解决一些重要问题。要综合运用多种监督方式，既要听取工作报告、开展执法检查，也要根据工作需要，启用询问、质询、特定问题调查、撤职等刚性监督方式，加大监督力度，增强监督实效。要改进工作方法，把人大监督同舆论监督结合起来，在继续开展好江河源环保世纪行等活动的同时，精心策划，组织新闻媒体对常委会会议审议重要议题、执法检查情况进行深入报道，提高人大监督的社会效果。要加强跟踪监督，常委会审议意见的办理情况要印发常委会会议，常委会组成人员对办理情况不满意的，要求办理部门重新办理，进而通过人大监督解决实际问题，树立人大权威。要把加强人大监督工作与依法行使重大事项决定权和人事任免权结合起来，互推互促，提高人大工作的整体效力。
（五）努力优化人大代表和常委会组成人员结构和履职条件。人大代表是人大工作的主体。建议各级党委在推荐代表候选人时，注重所选的代表能为群众代言、为群众办事，真正把那些素质高、责任心强、热心为群众办事的人选为人大代表。要着力优化常委会组成人员的结构，在人大常委会组成人员中，既要有一定数量的实践经验丰富的老同志，又要有适当比例的年富力强的优秀中青年同志；既要有在党政领导机关和部门担任过领导职务的同志，又要有熟悉人大工作和法律、经济、科技等方面的人员。建议适当增加人大机关干部在人大常委会委员中的比例。各级人大常委会要加大对人大代表和人大干部的培训力度，重点加强业务培训，不断提高履职能力和工作水平。人大会议经费、代表活动经费要依法列入本级财政预算，人大代表活动经费应当确定基数，建议省级人大代表活动经费每人每年不低于2000元，州市级人大代表活动经费每人每年不低于1000元，县级人大代表活动经费每人每年不低于800元，乡级人大代表活动经费每人每年不低于500元，并随本地财力的增长而逐步增加，为代表发挥作用提供物质保障。
（六）规范和充实人大内设机构和工作力量。建议省编办专题研究人大机构不健全和人员编制紧缺的问题，从人大及其常委会的法定地位和工作需要出发，合理确定人大机关的机构设置和人员编制。目前，省人大及其常委会的代表工作和预算监督、备案审查工作任务十分繁重，人员十分紧缺，联系协调工作十分困难。为加强代表和预算监督工作，建议省人大增设人事代表选举委员会和预算监督委员会。为加强立法工作和规范性文件备案审查工作，建议参照全国人大和其他省区市人大的情况，省人大常委会法制工作委员会单独设置，不再与省人大法制委合署。省人大常委会办公厅研究室承担着理论研究、文稿起草等重要工作任务。2010年，研究室升格为副厅级机构，但仍为办公厅机构，人员编制也没有增加，为充分发挥研究室职能，建议将省人大常委会办公厅研究室调整为省人大常委会研究室，并下设有关处室，增加人员编制。随着形势的发展，对人大工作的要求越来越高，各级人大及其常委会的工作任务也越来越繁重，按目前的工作力量，许多重要工作无法做深做细，有的工作无力开展，建议适当增加人大各专委和常委会工委的领导及委员职数，增加内设机构和人员编制，强化工作力量；统一县级人大常委会工作机构的设置和名称，并相应配备人员；配齐配强乡镇人大主席、副主席，保证每个乡镇人大至少有1名专职工作人员。要严格按照2001年全省人大工作会议提出的要求，从党政班子转任人大领导职务的人员，供给关系原则上保留在原单位，不占人大机关编制。同时，建议各地尽可能在当地调剂解决人大编制问题，并通过增加工勤事业编制、聘用大学生见习人员等措施，缓解目前编制紧缺、工作人员不足的突出问题；各级人大常委会要从实际出发，整合内部人力资源，最大限度地调动现有人员的积极性和创造性。
（七）加大人大机关干部培训和交流力度。人大作为民主法制建设的第一线，所从事的立法、监督等各项工作十分重要。当前人大干部队伍的现状与新形势新任务的要求不相适应。提高人大干部素质首要的是加强培训学习，通过专题讲座、座谈讨论等形式，加强业务和法律知识学习，并有计划的选派干部到各级党校、行政学院、政法院校接受培训，提高干部队伍整体素质。在内强素质的基础上，加大人大干部交流力度，激发人大机关的内部活力。建议各级党委要从坚持和完善人民代表大会制度的高度，重视和关心人大干部队伍建设，建立人大机关干部与党政、司法部门双向流动的工作机制，使人大的优秀干部能够交流到党政和司法部门，党政和司法部门的优秀干部交流到人大机关，实现干部优势互补，更好地促进各项事业发展。建议党委组织部门制定加强人大干部选拔交流的具体意见，使人大干部的选拔交流经常化制度化。建议对在人大机关同一岗位上连续工作10年以上的干部进行内部或外部交流。
（八）重点加强县乡人大建设。基层工作最重要，基础建设最薄弱。各级党委尤其是县乡党委应从发展基层民主政治、构建社会主义和谐社会的高度充分认识县乡人大工作的重要性，按照法律法规和全省人大工作会议精神，切实加强县乡人大思想政治建设、组织建设和基础建设，推动县乡人大工作正常开展。县乡人大应把主要精力放在本职工作上，履行好宪法和法律赋予的职责，以民主法制手段服务好中心工作。县（区）人大常委会要增强工作主动性，把加强对乡镇人大工作的指导列入常委会工作的重要议事日程，在健全自身各项工作制度、规范各项工作的基础上，帮助乡镇人大建立健全各项工作制度，指导乡镇人大依法有序地开展工作；要加强与同级党委、政府的协调，帮助解决乡镇人大人员配备、办公设备和交通工具等方面的问题；在人代会前审查本级财政预算时，把乡镇人大工作的经费纳入县级财政预算，确保乡镇人大工作的正常运转。□