当前位置：
省人大常委会：
根据省人大常委会2013年工作要点及监督工作计划关于听取和审议我省户籍制度改革工作情况报告并开展专题询问的工作安排，9月9日至18日，省人大常委会组成以马伟副主任为组长，内务司法委员会主任委员周新会为副组长，部分省人大常委会委员、内务司法专业代表小组成员、省人大代表为成员的户改工作专题调研组，深入西宁市及城西区、城东区、湟中县和塔尔寺，海东市及乐都区、化隆县，海西州及德令哈市、格尔木市、都兰县和诺木洪农场进行了调研。
调研组听取各地政府的专题汇报，同户改办有关成员单位负责同志座谈，并深入13个试点村、“城中村”、调庄村了解户改具体情况，查阅户改档案资料，入户走访群众。此外，还同200多位农牧民代表、寺院僧众和外来务工人员当面交谈，听取了意见和建议。在调研之前，调研组做了扎实的准备工作，专题听取了公安厅的汇报，并编印相关政策汇编，组织调研组成员学习研究，准确把握相关政策精神。在选择调研地点时既考虑重点地区，又兼顾不同类型地区，以便全面掌握户改情况。调研期间，还委托各市州人大常委会组织当地参加户改的群众填写调研问卷1600份，从社会层面对户改情况作了调研。最后，调研组还对省政府13个相关部门的书面汇报材料进行研究，并同省户改办的负责同志交换意见，增强了调研工作的客观性和科学性。现将有关情况报告如下：
一、主要工作及成效
我省新一轮户改工作自2010年底全面启动以来，省政府及有关部门认真贯彻中央和省委的决策部署，加强组织领导，深入调查研究，出台政策措施，强化检查指导，为全省户改工作提供了有力的组织保障。各市州因地制宜，突出重点，加强宣传，认真实施，保证了户改工作的有序推进。2011年至今年8月底，西宁、海西、海东3地落户城市（镇）总人数分别为20.25、12.11、31.31万人，其中农牧民群众转户分别达17.11、11.22、30.57万人。各地全力以赴推进户改，做了大量工作，取得了阶段性成果。
（一）组织领导有力，目标责任明确。省政府及时成立户改工作领导小组，加强对全省户改工作的组织领导，并深入开展调查研究，制订户改方案，确定了户改工作的指导思想、基本原则、政策措施、配套机制和工作要求。特别是在全省范围内取消农业户口和非农业户口性质划分，建立城乡统一的居民户口登记制度，并针对西宁市区、海西州和其他地区城镇的具体情况，分别确立“适度放宽”、“大幅放宽”和“全面放宽”的落户政策，实施居住证和“蓝印户口”制度，及时出台补充政策，保证了全省户改工作的顺利开展。各地及时成立领导小组，强化组织领导，制定配套政策，明确目标责任，细化工作要求，分解落实各项任务，为推进户改工作提供了有力的组织保证。
（二）配套措施初步建立，政策体系基本形成。根据省政府及户改领导小组的统一部署和要求，户改工作突出农村牧区承包地、宅基地、林地权益处置和基本保障等群众最关心的问题，由公安、住建、农牧、林业、国土、人社、民政、教育、卫生计生等部门，相应建立了11项配套措施（转户农牧民原有农村牧区“承包地、宅基地、林地、计划生育”4项权益不变，同时享受进入城镇后的“养老、医疗、教育、住房、就业、社会救助、优抚保障”7项权益，俗称“4件旧衣不脱，7件新衣照穿”）。现阶段的这种双轨并行制度，有效推进了户改工作。西宁、海西、海东等地在推进户改中立足实际，分别以市区“城中村”、乡镇中心村等方面为突破口，建立了具有各自特色的新机制。西宁市把户改总体设计纳入本市总体发展规划建设项目，出台了6项新政策；海西州结合农村危房改造工程，制订了有关乡镇户籍准迁办理程序等措施；海东市建立了落户实施细则、林地林木处置管理办法等制度。
（三）宣传引导形式多样，户改工作态势良好。为了让农牧民群众了解户改政策，各地采取多种形式，将传统媒体和新型信息传播手段结合起来，加强宣传和引导。西宁市在入户宣传的基础上，召开村民大会和座谈会，解答村民提出的问题，并举办新闻媒体通气会，组织记者深入试点村进行深度采访报道；海东市在充分发挥媒体作用的同时，利用当地公众信息网、村务公开栏、社保大厅电子屏等载体，开设宣传专栏专版，并通过接待群众咨询、发送手机短信等途径，大力宣传户改工作；海西州突出宣传重点，根据参加户改的不同群体，组织专题培训班或工作组，深入开展政策宣讲，为群众解疑释惑，为推进户改创造了条件。
（四）注重方式方法创新，施策力度不断增强。在省政府及户改领导小组的有力协调和指导下，各地想方设法，不断加大户改工作力度。西宁、海东市采取试点先行，积极组织动员，实行整村推进。西宁市将转户农民的就业纳入《2013年就业工作方案》，对7000名户改村劳动力开展技能培训；海东市乐都区开通“户改绿色通道”，24小时受理转户手续，为群众提供便利。海西州注重典型引领和示范带动，同时推行“一线工作法”，现场办公，及时办结，提高了工作效率。西宁、海东等地将推进户改与寺院社会化管理紧密结合起来，针对藏传佛教寺院人户分离等问题，率先从塔尔寺等寺院探索开展僧人户籍管理专项活动，将僧人户籍集中到寺院所在地公安派出所统一管理，取得良好成效，为加强和改进寺院僧人户籍规范化管理作出了有益探索。
（五）督促检查及时到位，户改工作扎实推进。省政府及户改办加强督导检查，并结合各地区、各部门、各环节工作情况，通过召开工作推进会、现场交流会、专题座谈会等途径，认真总结工作经验和成效，找出工作中的差距和问题，及时调整工作思路和措施，切实加强工作指导，确保户改健康推进。各州市县（区）建立并实行信息通报制度和工作总结制度，并专门组织调研组或督查组，定期或不定期深入乡镇村社，加强督促检查，听取群众的意见建议，及时掌握和研究各类情况，有针对性地进行指导，帮助解决存在的困难和问题，督促户改政策尽最大可能落到实处。
二、存在问题和困难
户改的核心是城乡不同福利体制的改革，关键是户籍准入的各种条件以及户籍背后的各种权益和福利。由于我省发展相对滞后，并存在一些历史遗留问题等特殊情况，户改工作难度较大。随着全省户改的深入推进，逐步暴露出不少问题和困难，主要是宣传引导、政策衔接、保障措施落实等共性问题，也有西宁市区“城中村”、海西州流动人口、海东工业园区等方面个性问题，需要深入研究，积极稳妥地加以解决。
一是宣传工作还不够深入。各地在宣传引导上下了很大功夫，想了很多办法，但对权益保障的宣传比较笼统，承诺较多，有些政策兑现无期，部分农牧民群众对转户的根本目的和阶段性目标认识不清，对优惠政策了解不够。一些地区的农牧民群众对“7项措施一步到位”等承诺不能如期落实感到失望，对政策衔接的“过渡期”理解各异，对保障政策心存疑虑，存在不愿转、不敢转等现象。在调研问卷中，群众对户改政策措施“不了解”的占27.3%，说明户改政策还没有被群众完全掌握。
二是政策跟进衔接相对滞后。目前，省政府及有关部门在户改配套政策方面深入研究，作出了制度安排，但一些政策措施还比较原则，实践中难以操作。比如低保等政策，省上没有明确各级财政分担比例，致使各地实践中无法跟进。一些市州制定的配套措施比较笼统，有的只是把上面的政策套搬下来，简单作一些细化，尚未实现有效对接。城镇“村改居”工作因政策措施等原因，在户改推进中面临一些难题。大部分整体推进村只注重农民身份转换，缺乏统一规划、产业支撑计划和社区建设等一系列总体蓝图。目前，不少地方的户改政策及其配套措施尚未落到实处，这里的农牧民转户仅仅是身份或者名分的改变，同户改根本目标和要求还有较大距离。据问卷了解农牧民转户后的受益变化情况，填“说不清”的人达30.4%。
三是保障机制尚未落实到位。无论是“4件旧衣”，还是“7件新衣”，核心问题是保障。由于我省目前城乡收入差距较大，加之各地财力紧缺，对短时间内农牧民大量转户、并享受住房、医疗、低保、教育、救助、就业等保障，无法全面及时提供财力支撑，而且在保障方式、资金标准、施保程序以及运行机制等方面存在差异甚至障碍，比如城乡低保、养老保险等政策的衔接，以及个人账户的归并等方面还存在困难，经费保障无法落实到位。另外，农村牧区的户改，既需要增加转移支付，又需要筹措配套资金，普遍感到压力很大。特别是土地问题，既是农牧民始终最关注的问题，也成为其他诸多问题的根源和症结所在，因此各地均对土地流转和出台保障措施比较谨慎，实践中一些政策制度落实有难度，个别村社出现少量转户农牧民悔转的情形，要求重新转回农村户口。
四是基层转户工作方式需要改进。今年各地转户工作普遍加快进度，部分乡镇倒排工作时限，把预期变为限期，把目标变为指标。一些乡镇村社制发转户进度表，实行承包责任制，要求如期完成，片面追求转户率。一些区县乡镇甚至不尊重农牧民意愿，放宽整村推进的条件，降低实施标准，有简单化甚至扩大化问题，造成部分农民被动转户和盲目转户。调研交流中，发现部分已经转户的群众对户改工作感到茫然，据问卷了解“4件旧衣不脱，7件新衣照穿”政策落实情况，群众填“不知道”的占35.8%。
五是一些难点问题有待合力破解。在户改制度安排和工作实践中，各级政府对存在的重点难点比较明确，但一些地区、部门的沟通协调不够密切，对一些难点问题尚未形成合力破解的成熟思路。首先，实现农业转移人口市民化，是推进户改的必然要求，但限于各市州基本公共服务水平，实现这个目标任重道远。第二，流动人口服务管理近年不断强化，但部分外地人员落户意愿不强，全省办理居住证和蓝印户口人数占比不高。第三，西宁市区“城中村”部分失地农民，土地补偿等问题尚未妥善解决，甚至一些问题搁置时间较长，新老问题交错，解决难度增大。第四，海西州外来经商务工人员，数量庞大（据今年8月统计，仅海东籍人口近9.7万，加上季节性打工人口总数约14万），利益诉求多样，情况比较复杂，个别地方矛盾叠加，甚至存在社会治安等隐患，需要高度重视，加强协调，合力破解。
三、几点意见和建议
调研组认为，积极稳妥推进户改工作，要坚持户改工作的正确方向和基本原则，立足欠发达省情，切实重视农牧民群众关切，不断加强和改进各项工作，着力解决存在的问题和困难，确保户改工作顺利推进，努力走出一条符合青海实际的户改路子。为此，提出以下几点意见和建议。
（一）坚持改革方向，提高思想认识，加强宣传引导。各级政府要坚定不移地贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，按照省委的决策部署，始终坚持户改工作的正确方向，站在战略和全局的高度，增强改革自信和定力，增强攻坚克难的决心和勇气。要遵循城镇化发展规律，准确把握政策要求，坚持以人为核心，充分尊重群众意愿，切实维护群众利益。要正确处理好解放思想与实事求是的关系、全局利益和局部利益的关系，更加注重户改的系统性、整体性、协同性，进一步加强统筹协调，深入研究解决户改宣传引导、政策衔接、落实保障、转户方式等方面存在的突出问题和困难，以求真务实的作风抓好户改政策的落实，取得广大群众满意的效果。户改工作不会一蹴而就，不可一转了之，一定要从实际出发，克服急于求成心态，全面深入地开展宣传引导工作，避免工作走样甚至出现偏差，确保户改工作健康有序地推进。
（二）完善制度措施，促进政策衔接，落实保障机制。户改之难并非户籍管理问题，而在于建立并落实一整套保障机制和配套措施。各级政府及有关部门要加强对国家政策的研究，立足实际，进一步完善各项配套政策措施，着力解决转户农牧民土地和草场权益、住房保障以及就业创业、医疗卫生、养老保障、子女入学、计划生育、社会救助等现实问题，促进城乡保障措施的紧密衔接，已出台的政策要确保到位，新的措施要及时跟进。各地应进一步拓展思路，发掘自身优势，促进机制创新，优化配套措施。有关部门要加强对基层工作的检查指导，及时发现和解决问题，保证政策无缝衔接，以实实在在的效果切实消除农牧民群众的疑虑。要进一步加大财政投入力度，保障户改政策落实，提高基本公共服务能力。
（三）坚持因地制宜，科学分层施策，实现稳步推进。户改是个系统工程，牵涉面广，加上各地发展存在差异，户改工作呈现出一定的区域性特点。各级政府要深入研究具体情况和不同条件，坚持因地制宜，分类指导，突出重点，分层施策。各地区、各部门要坚持城乡统筹发展，促进产业和城镇融合发展，推动城镇化与新农村建设双轮驱动，推进农牧民生产生活的就地城镇化，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，让各族群众平等参与城乡发展进程、共享改革发展成果。要严格户改中“整村推进”的条件和标准，规范和改进整村推进工作。要认真总结经验，依法做好寺院僧人户籍集中统一服务管理工作，为推进我省民族团结进步先进区创建工作做出新的贡献。同时，要深入调研，根据转户农牧民对就业培训的实际需求，加强技能培训和就业指导，增加转户农牧民就业机会，为有序推进农业转移人口市民化提供服务。
（四）增强协调力度，着力破解难题，维护群众利益。各级政府要坚持正确处理改革发展稳定的关系，进一步加强调研和协调力度，科学研判户改力度与城市综合承载限度，加强资源承载评估和社会风险预警，积极应对并妥善解决深层次矛盾和突出问题。要认真研究我省县乡城镇产业集聚功能、公共服务功能以及居住功能，本着实事求是的原则，推进乡镇户改工作和城镇化建设。要重视西宁市区“城中村”、海西州流动人口、海东工业园区建设等方面涉及的户改问题，高度关切城市农民工、失地农牧民、务工经商人员等群体的利益需求，从大局着眼，协调解决这些地方的户改问题。要重点关注符合条件的进城务工农民落户问题，有序推进农业转移人口市民化。要不断改进服务理念和方式，提升工作质量和水平，更加积极稳妥地推进全省户改工作。
以上报告，供审议时参考。
户籍制度改革两市一州落户情况统计表（略）
全省户籍制度改革情况调研问卷统计表（1）（略）
全省户籍制度改革情况调研问卷统计表（2）（略）